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MPIfG Working Paper 05/1, Januar 2005
Politische Steuerung - Heute?
Prof. Dr. emer. Renate Mayntz
,
Prof. Dr. emer. Fritz W. Scharpf
,
Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung
Zusammenfassung
In diesem aus Anlaß der Verleihung des in Erinnerung an
Niklas Luhmann gestifteten Bielefelder Wissenschaftspreises gehaltenen Vortrag
setzen sich die Autoren mit Luhmanns These von der grundsätzlichen
selbstreferentiellen Geschlossenheit funktioneller Teilsysteme auseinander. Am
Beispiel des Verhältnisses von Politik und Wirtschaft zeigen sie, daß die
Wirtschaft auf nationaler Ebene heute zwar weniger zielgerecht gesteuert werden
kann als noch vor einigen Jahrzehnten, dass dafür jedoch nicht die
Selbstreferenzialität des ökonomischen Systems, sondern vornehmlich politische
Entscheidungen verantwortlich sind, die das Hinauswachsen der Wirtschaft über
nationale Grenzen ermöglicht und begünstigt haben.
Abstract
In
this lecture, held in response to the awarding of the Bielefelder
Wissenschaftspreis established in honor of Niklas Luhmann, the authors debate
Luhmann’s thesis of the self-referential closure of functional subsystems of
society. Using the relationship between politics and the economy as case in
point, the authors argue that national economic policy may indeed operate today
under more severe constraints than was true several decades ago; but this is
largely the consequence of deliberately taken political decisions favoring
economic globalization and not the effect of a basic autopoietic closure of the
economic subsystem.
Die beiden Autoren des hier in Schriftform präsentierten
Vortrags, den wir aus Anlass der Verleihung des in Erinnerung an Niklas Luhmann
gestifteten Bielefelder Wissenschaftspreises an uns verfassten, gelten nicht als
„Luhmannianer“. Wir zählen nicht einmal zum weiteren Kreis
sozialwissenschaftlicher Systemtheoretiker. Wir haben uns aber beide immer
wieder in kritischer Auseinandersetzung auf Niklas Luhmann bezogen und auch
unmittelbar und persönlich mit ihm diskutiert – Fritz Scharpf in einem
Streitgespräch auf dem Kongreß der Deutschen Vereinigung für Politische
Wissenschaft im Jahr 1988 (Scharpf 1989), Renate Mayntz bereits in den siebziger
Jahren im Laufe eines gemeinsamen empirischen Projekts mit Luhmann (Luhmann/Mayntz
1973) sowie im Rahmen eines von ihr initiierten Gesprächskreises über
Systemtheorie in den achtziger Jahren (Mayntz et al. 1988). Aus diesen getrennt
mit Niklas Luhmann geführten Diskussionen haben wir für den heutigen Anlaß das
uns beide seit langem interessierende Thema der politischen Steuerung
herausgesucht.
Luhmanns Äußerungen zum Thema politische Steuerung haben
sich mit der Fortentwicklung seiner Theorie gewiß auch verändert. Man hat ihm
aber oft die Meinung zugeschrieben, die politische Steuerung anderer
gesellschaftlicher Teilsysteme im Sinne der zielgenauen gesellschaftlichen
Durchsetzung politisch formulierter Programme sei grundsätzlich unmöglich, und
er hat auch in seinen späten Werken keinen Anlaß gesehen, solche vereinfachenden
Zuschreibungen zu dementieren. Statt dessen setzte er lieber auf einen Schelmen
anderthalbe und verglich wirtschaftspolitische Steuerungsbemühungen mit dem
Regentanz der Hopi-Indianer – oder ein andermal den Wohlfahrtsstaat mit dem
„Versuch, die Kühe aufzublasen, um mehr Milch zu bekommen“ (1998: 369). Im
gleichen Geiste hätten wir als Empiriker die Antwort des alten Baptisten aus dem
amerikanischen Süden – gefragt, ob er denn an die Kindstaufe glaube – zitieren
können: „Believe in it? Man, I’ve seen it done!“
Ernsthafter gesprochen: Wir haben bei unseren empirischen
und theoretischen Arbeiten immer vorausgesetzt, daß eine im Sinne ihrer Ziele
erfolgreiche Einwirkung der Politik auf gesellschaftliche Strukturen und
Prozesse zwar schwierig, aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen und unter
bestimmten Bedingungen durchaus möglich sei. Unser Interesse galt deshalb diesen
Bedingungen (in erster Linie den institutionellen und akteurbezogenen
Bedingungen), von denen der Erfolg oder Mißerfolg ernsthafter Steuerungsversuche
beeinflußt wurde. Dabei haben wir uns freilich wenig um die Anschlußfähigkeit
unserer Befunde an Theoreme eines fundamentalen Steuerungspessimismus
(Luhmann’scher, Hayek’scher oder neomarxistischer Provenienz) bemüht.
Immerhin hat Renate Mayntz (1987/1997) in einem
theoretisch argumentierenden Aufsatz zwar begrüßt, daß Luhmann die Frage der
Steuerbarkeit gesellschaftlicher Regelungsfelder auf die Agenda der
Politikforschung gesetzt habe. Sie hat aber zugleich gezeigt, daß empirisch
beobachtbare Steuerungsresistenzen (etwa des deutschen Gesundheitswesens)
weniger der autopoietischen Geschlossenheit von Funktionssystemen als dem
politischen Widerstand kollektiv handlungsfähiger Akteure zuzuschreiben waren (Mayntz
1990). Umgekehrt hat Fritz Scharpf in dem erwähnten „Streitgespräch“ auf dem
Politologenkongreß 1988 die Schwierigkeiten politischer Steuerung in erster
Linie mit (prinzipiell variablen) institutionellen Bedingungen auf seiten der
Politik zu erklären versucht. Es hätte wohl den Versuch gelohnt, unsere
Argumente genauer auf die Architektur der Luhmann’schen Systemtheorie zu
beziehen. Deren Steuerungspessimismus folgt ja aus der unterstellten
Kommunikationsbarriere zwischen den gesellschaftlichen Funktionssystemen, deren
intern sinnhafte Kommunikation durch einen jeweils funktionsspezifischen binären
Code ermöglicht und begrenzt wird – Recht/Unrecht für das Rechtssystem,
zahlen/nicht zahlen für die Wirtschaft, Macht haben/nicht haben (oder auch
Regierung/Opposition; Luhmann 1986: 170) für das politische System.
Interaktion zwischen den Funktionssystemen wird Luhmann
zufolge nur als „Irritation“, nicht aber als sinnhafte Kommunikation erfahren
und kann bestenfalls eine „strukturelle Kopplung“ bewirken. Die Politik kann
deshalb auch nur die durch ihren binären Code ausgezeichneten eigenen Probleme
des politischen Systems direkt behandeln, nicht aber die der Gesellschaft; und
wenn sie denn etwas anderes versuchte, könnten die ihr zur Verfügung stehenden
Steuerungsmedien Geld und Recht zwar die Funktionslogik der anderen Systeme –
Wirtschaft oder Wissenschaft oder Gesundheitswesen – irritieren, aber diese in
ihren Verhaltensweisen nicht zielgerecht beeinflussen. Aber sind das denn
theoretisch zwingende und empirisch plausible Folgerungen? Gewiß wäre die
Hoffnung naiv, die Politik könne allein durch moralische Appelle die Wirtschaft
zu sozial oder ökologisch „verantwortungsbewußtem“ Handeln bekehren. Aber
reagieren nicht Funktionssysteme höchst sensibel – und oft auch in durchaus
vorhersehbarer Weise – auf politische Entscheidungen, die Recht setzen und die
Zufuhr oder den Entzug von Geld bewirken? Überdies hat die empirische Forschung
gezeigt, daß die Wirkung von finanziellen Anreizen auf die Entscheidungen von
Unternehmen erheblich verstärkt wird, wenn sie durch persuasive Begleitprogramme
kommunikativ unterstützt werden (Kaufmann/Rosewitz 1983; Scharpf 1983) –
ebenso wie ja auch im Brent-Spar-Fall die „Irritation“ des Käuferstreiks erst
durch die ökologische Begleit-Kommunikation zielgerichteten Einfluß auf das
Verhalten der betroffenen Ölgesellschaft gewinnen konnte. Umgekehrt öffnet in
demokratischen politischen Systemen gerade die Parteienkonkurrenz Tür und Tor
für die kommunikative Transformation der Probleme aller anderen Funktionssysteme
in Forderungen an die Politik – wie Luhmann selbst dies ja noch vor seiner
autopoietischen Wende für die Expansion des Wohlfahrtsstaats gezeigt hatte
(Luhmann 1981).
Hängt es deshalb nicht doch auch von der internen
Verfaßtheit der Politik und der anderen Teilsysteme ab, welche
gesellschaftlichen Probleme an die Politik adressiert und welche von dieser
aufgegriffen oder abgewiesen werden, ob die Politik in Reaktion darauf eher
weit- oder kurzsichtige Maßnahmen ergreift, und ob diese in den betroffenen
Teilsystemen schließlich auf Kooperation oder Widerstand treffen? Gewiß stellen
solche Fragen sich leichter, wenn man – wie wir dies tun – von der Existenz
beobachtungs-, kommunikations- und handlungsfähiger individueller, kollektiver
und korporativer Akteure innerhalb der einzelnen Funktionsbereiche
ausgeht, während in der Architektur des Luhmann’schen Theoriesystems für diese
kein Platz vorgesehen ist. Umgekehrt tendiert eine akteurtheoretische
Perspektive leicht dazu, die Bedeutung teilsystemspezifischer
Handlungsorientierungen zu unterschätzen. Deshalb spricht vieles dafür, wie
insbesondere Uwe Schimank (1985, 1988, 2003) immer wieder argumentiert hat, daß
beide Perspektiven mit erheblichem Gewinn an Erklärungskraft kombiniert werden
können.
Wir sollten jedoch nicht versuchen, in einer Diskussion,
die wir zu Luhmanns Lebzeiten nicht zu Ende geführt haben, nun nachträglich noch
Punkte zu sammeln. Schließlich waren es ja auch nicht in erster Linie
metatheoretische Argumente, die unsere Position bestimmten, sondern
Beobachtungen in unseren Forschungsfeldern. Bei Renate Mayntz erwuchs der
Eindruck zwar kontingenter und prekärer, aber eben nicht unmöglicher politischer
Steuerung zunächst aus den Untersuchungen des von ihr koordinierten
DFG-Projektverbunds zur „Implementation politischer Programme“ (Mayntz 1980;
1983) und später aus Projekten des Kölner Max-Planck-Instituts zu politischer
Steuerbarkeit und Reformblockaden in „staatsnahen Sektoren“ (Mayntz 1990); eine
ähnlich prägende Bedeutung hatten für Fritz Scharpf die international
vergleichende Politikforschung, die er am Wissenschaftszentrum Berlin zu
betreuen hatte, und seine Untersuchung zur Bewältigung der Stagflationskrisen
der siebziger und frühen achtziger Jahre in vier sozialdemokratisch geführten
europäischen Ländern (Scharpf 1987).
Manche der untersuchten staatlichen Programme wurden im
Sinne ihrer Zielsetzung erfolgreich implementiert, während andere „aus dem Ruder
liefen“ oder ganz scheiterten; manche Länder konnten auch in der
Stagflationskrise die Vollbeschäftigung bei einigermaßen stabilen Preisen
sichern, während andere von Massenarbeitslosigkeit bei eskalierenden
Inflationsraten gebeutelt wurden. Daraus hätte man auf der metatheoretischen
Ebene mit gleichem Recht entgegengesetzte Schlüsse ziehen können: Man konnte die
Beispiele erfolgreicher Steuerung als makrotheoretisch uninteressante
Zufallsvariation behandeln, oder man konnte sich „mesotheoretisch“ für die
Bedingungen interessieren, von denen Erfolg oder Mißerfolg beeinflußt wurde.
Luhmann hat sich für die erste, wir haben uns für die zweite Option entschieden,
und es gab keinen Grund, die eine oder die andere Wahl zu bereuen.
Allerdings haben wie beide seinerzeit im
nationalstaatlichen Rahmen argumentiert; und wir haben auch dann, wenn die
Ursachen der ökonomischen Krise aus der internationalen Ökonomie stammten,
stillschweigend unterstellt, daß die nationalen Handlungspotentiale im Prinzip
ausreichten, um die von der nationalen Politik gewählten Ziele auch realisieren
zu können. Inzwischen hat sich jedoch, für alle wahrnehmbar, die auf das eigene
Territorium bezogene Handlungsfähigkeit des einzelnen Nationalstaats durch die
zunehmende ökonomische Globalisierung insbesondere in wirtschaftspolitischer
Hinsicht verringert. Zwar haben sich gleichzeitig die Steuerungsbemühungen
politischer Institutionen und privater Organisationen auf Ebenen oberhalb des
Nationalstaats ausgeweitet. Aber diese Bemühungen gelten allgemein als
gegenständlich enger beschränkt und weniger effektiv als die politische
Steuerung im nationalen Rahmen. Hat Luhmann in der Sache also doch gegen uns
Recht behalten?
Will man heute darüber diskutieren, so muß man
gleichzeitig die Beziehung zwischen den verschiedenen funktionellen
Teilsystemen, und hier speziell zwischen Politik und Wirtschaft, und die
vertikale Ausdifferenzierung verschiedener Steuerungsebenen – von der lokalen
über die nationale und die europäische bis hin zur Ebene der sogenannten
global governance – im Auge behalten. Luhmann selbst hatte schon zu Beginn
der siebziger Jahre seine theoretische Perspektive auf die Weltgesellschaft
ausgeweitet und auf der globalen Ebene ein „weltpolitisches System“ als
Subsystem der Weltgesellschaft identifiziert (Luhmann 1971, 1998: 375-376,
1998a: 145-171). Aber ihn interessierte in erster Linie die zunehmende
Integration eines weltumspannenden Systems gegenseitiger kommunikativer
Erreichbarkeit. Insofern wird man, wenn man heute über die Möglichkeiten
politischer Steuerung auf verschiedenen Ebenen diskutiert, über Luhmann
hinausgehen müssen; seine Konzeptualisierung der vertikal und horizontal
differenzierten Architektur der Weltgesellschaft kann dabei allerdings hilfreich
sein. Hat sich, so müsste man die Frage dementsprechend reformulieren, die
Steuerbarkeit des (vertikal differenzierten) ökonomischen Systems durch die
sogenannte Globalisierung insgesamt verringert?
Betrachten wir zunächst die – besonders intensiv
erforschten – Gründe, die für die verringerte wirtschaftspolitische
Steuerungsfähigkeit des Nationalstaats verantwortlich sind. In den Jahrzehnten
nach dem Zweiten Weltkrieg hatten die meisten westlichen Industriestaaten
gelernt, wie man mit den Mitteln einer keynesianischen Geld- und Finanzpolitik
das Auf und Ab der nationalen Ökonomie vorausschauend korrigieren konnte. Aber
als diese Praxis am Ende der sechziger Jahre schließlich auch in Deutschland
übernommen wurde, war die Steuerbarkeit der Ökonomie im nationalen Rahmen schon
wieder prekär geworden. Auf die aus dem Ausland importierte „Vietnam-Inflation“
folgten die Ölpreisschocks der siebziger Jahre, die chaotischen Ausschläge der
Wechselkurse und die astronomischen Dollarzinsen der frühen achtziger Jahre und
schließlich die internationalen Finanzkrisen der neunziger Jahre – und immer
ging es dabei um Störungen aus der Weltwirtschaft, die mit den Mitteln der
nationalen Politik nicht abgewehrt werden konnten.
Trotzdem gab es große Unterschiede zwischen den
Industriestaaten in der Bewältigung der internationalen Herausforderungen – mit
besonders eindrucksvollen Erfolgen für Österreich, Schweden und Deutschland in
den siebziger Jahren, für Japan und Deutschland in den Achtzigern, für die
Vereinigten Staaten und Großbritannien, aber auch für Dänemark und die
Niederlande in den Neunzigern, und so fort. Jedoch wäre es irreführend, daraus
auf die generell gegebene Möglichkeit einer erfolgreichen Steuerung der
nationalen Wirtschaft zu schließen – dafür waren die jeweils effektiven
Problemlösungen zu unterschiedlich und zu sehr abhängig von wechselnden Lagen in
der internationalen Ökonomie, von der spezifischen Verwundbarkeit der jeweiligen
nationalen Ökonomie und von den je besonderen Handlungspotentialen der
nationalen Politik (Scharpf und Schmidt 2000). Der Befund erinnert an eine
Segelregatta, bei der unterschiedlich ausgerüstete Boote mit unsicherem Kompaß
und bei wechselnden Wind- und Wetterlagen einen ungefähren Kurs zu halten
versuchen. Hier gibt es keine garantierten Reise- und Ankunftszeiten und auch
Havarien sind nicht auszuschließen. Deshalb hatten wir auch keinen Grund,
Luhmann zu widersprechen, als er mit Blick auf das akteurbezogene
Steuerungskonzept von Renate Mayntz (1987/2003) ironisch anmerkte:
Wer einen Zweck in die Welt setzt, muß dann mit dem Zweck
gegen die Welt spielen – und das kann nicht gut gehen oder jedenfalls nicht so,
wie er denkt.“
(Luhmann 1988: 330)
Aber daraus folgt noch nicht, daß man die professionell
gesteuerte Segelyacht mit einem hilflos auf hoher See treibenden Floß
verwechseln dürfte. Die Globalisierung der Ökonomie, die in mehreren Schüben
nach dem Zweiten Weltkrieg stattgefunden hat, war schließlich kein über die
westlichen Nationalstaaten hereinbrechendes Naturereignis, sondern wurde von
ihnen politisch gewollt und gefördert – auch wenn sie dabei die späteren Folgen
dieses von ihnen ermöglichten Prozesses nicht richtig eingeschätzt haben mögen.
Bemühen wir, um diesen Punkt zu vertiefen, kurz die von
Luhmann favorisierte historische Perspektive. Sie betont die in der frühen
Neuzeit beginnende Parallelentwicklung einer immer stärkeren Ausdifferenzierung
der Funktionssysteme und ihrer immer weitergehenden Internationalisierung, bis
sie schließlich als Teilsysteme der einen Weltgesellschaft beschrieben und
analysiert werden können. Im Verhältnis zwischen Politik und Ökonomie freilich
war dies zumindest im vergangenen Jahrhundert keineswegs ein unaufhaltsam in
gleicher Richtung fortschreitender, sondern ein kurvilinearer Prozeß. Nach einem
steilen Anstieg in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts erreichte die
internationale wirtschaftliche Verflechtung – der Außenhandel und die
Auslandsinvestitionen – am Vorabend des Ersten Weltkriegs einen Höhepunkt, der
nach einem kurzen Zwischenhoch in den zwanziger Jahren erst am Ende der
achtziger Jahre wieder erreicht und dann übertroffen wurde. Dazwischen lagen
nicht nur zwei Weltkriege, sondern vor allem auch die Reaktion der
Industriestaaten auf die Weltwirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre. An die
Stelle des Goldstandards trat der Abwertungswettlauf; an die Stelle der
Kapitalverflechtung die Devisenbewirtschaftung; und an die Stelle des freien
Welthandels traten Importzölle, Einfuhrgenehmigungen und Exportsubventionen. Das
Ergebnis war – keineswegs nur in Deutschland – die protektionistische
Abschottung der Volkswirtschaften mit dem Ziel nationaler ökonomischer Autarkie.
Nach dem Zweiten Weltkrieg – und im Gegensatz zur
Zwischenkriegszeit – war dann das erneute Erstarken der Weltwirtschaft ein sehr
langsamer Prozeß, der in Reaktion auf die Lehren der Großen Krise in höchst
wirksamer Weise durch die von den westlichen Staaten in Gang gesetzte
internationalisierte Politik gesteuert wurde. Die Führungsfunktion
übernahmen die durch internationale Verträge etablierten und durch die
amerikanische Hegemonie gestützten Bretton-Woods-Institutionen: Das
System der festen Wechselkurse schloß einseitige Abwertung aus, ermöglichte aber
vereinbarte Änderungen zur Korrektur langfristiger Ungleichgewichte, während
kurzfristige Krisen durch IWF-Kredite aufgefangen werden konnten. Zölle und
andere Handelsschranken wurden in einer Serie von GATT-Verhandlungen über
Jahrzehnte hinweg schrittweise abgebaut, ließen aber protektionistische
Reaktionen zur Vermeidung nationaler Strukturkrisen ausdrücklich zu – und die
Existenz nationaler Kapitalverkehrskontrollen wurde bis in die achtziger Jahre
hinein überhaupt nicht in Frage gestellt. In der Welt der OECD-Staaten war das
Ergebnis ein internationales Regime des „embedded liberalism“ (Ruggie
1982), das nationale Grenzen schrittweise durchlässiger machen, aber nicht
beseitigen sollte, und das den Staaten genügend Handlungsspielraum beließ, um
eine Wiederholung der ökonomischen und sozialen Krisen der späten zwanziger und
frühen dreißiger Jahre zu vermeiden. Unter diesem Regime haben die westlichen
Industrieländer in den Nachkriegsjahrzehnten eine bis dahin nie erreichte
Fähigkeit zur Steuerung nationaler Wirtschaftszyklen entwickelt und zugleich die
Vorteile einer stetig wachsenden internationalen Ökonomie nutzen können. Fragt
man, woran denn diese „keynesianische“ Symbiose zerbrochen ist, so liegt auch
hier die Antwort eher bei der Politik als auf seiten einer prinzipiell nicht
steuerbaren Ökonomie.
Innerstaatlich war gerade die Erfahrung der politischen
Steuerbarkeit der Wirtschaft in vielen Ländern ein Auslöser für exzessive
Lohnsteigerungen und immer großzügigere öffentliche Leistungen – mit der Folge
steigender Inflationsraten, zunehmender Abgaben und wachsender
Staatsverschuldung. Aber anders als Luhmann unterstellte, enthielt der „Code“
der demokratischen Politik auch Stop-Regeln, welche die Eskalation politischer
Forderungen beendete, noch ehe die damals befürchtete „Unregierbarkeit“ (Crozier
et al. 1975) eintrat. In Deutschland geschah dies wenig spektakulär durch die
Kostendämpfungspolitik des Staates und die Stabilitätspolitik der Bundesbank –
in Großbritannien, den USA oder Neuseeland aber brauchte es dafür eine radikale
„Wende“.
Letztlich war es diese „Wende“, welche die Fähigkeit zur
politischen Steuerung der nationalen Wirtschaft schließlich drastisch
einschränkte. Sie hatte ihren Ursprung nicht in der realen Ökonomie, sondern in
der Politik, die ihrerseits von den Wirtschaftswissenschaften beeinflußt war
(Hall 1989, 1992). Anders als in Deutschland hatte sich in den angelsächsischen
Ländern nach der Weltwirtschaftskrise der dreißiger Jahre eine einseitig
keynesianische Situationsdeutung durchgesetzt, welche die Ursache möglicher
Störungen ausschließlich auf der Nachfrageseite der Wirtschaft lokalisiert und
der praktischen Politik dafür das Instrumentarium einer „antizyklischen
Globalsteuerung“ bereitgestellt hatte. Als dieses unter dem Inflationsdruck der
späten sechziger Jahre immer weniger und in der Stagflationskrise der siebziger
Jahre überhaupt nicht mehr wirkte, kam es zu einer paradigmatischen Revolution,
welche sich nicht darauf beschränkte, die herrschende Doktrin durch
„monetaristische“ Elemente zu ergänzen. Stattdessen kam es zu einer Renaissance
und theoretischen Radikalisierung der in den dreißiger Jahren praktisch
diskreditierten neoliberalen Wirtschaftstheorie, die nun Staatseingriffe in das
Marktgeschehen nicht nur für praktisch unwirksam, sondern für prinzipiell
schädlich erklärte.
Der Paradigmenwechsel in der Wissenschaft hatte
unmittelbar Einfluß auf die Situationsdeutung im politischen System – und anders
als man nach Luhmann hätte erwarten sollen, basierte dieser Einfluß nicht
lediglich auf Irritation, sondern auf expliziter Kommunikation (die überdies
auch kaum durch den Code Regierung/Opposition bestimmt wurde). Wichtig war die
Vermittlung der Wirtschaftspresse, gelegentlich auch die direkte Kommunikation
zwischen Wissenschaft und Politik – wie in dem berühmten „Seminar“ von
Oxford-Ökonomen mit Callaghans Labour-Kabinett (Scharpf 1987, Kapitel 5) – aber
noch wichtiger war wohl der Personalaustausch in den Führungs- und
Stabsfunktionen der Finanzministerien, Wirtschaftsministerien und Zentralbanken
(Hall 1992) – und, so muß man hinzufügen, in den internationalen politischen
Institutionen.
Im Ergebnis setzte sich deshalb zunächst in den
angelsächsischen Ländern, dann auch in der Europäischen Gemeinschaft und nach
dem Ende des Kalten Krieges und dem Zusammenbruch des Sowjetregimes auch in
dessen bisherigem Einflußbereich eine Politik der Liberalisierung, Deregulierung
und Privatisierung durch. Die Wirtschaft wurde gewissermaßen im Interesse von
Wachstum und Innovation aus dem Klammergriff staatlicher Detailsteuerung
entlassen. Die logische Folge war, daß sich zumindest in den westlichen
Demokratien die Möglichkeiten einer nationalen Steuerung der eigenen Wirtschaft
so stark verringerten, daß diese heute sogar unter dem Niveau liegen, das vor
der Weltwirtschaftskrise in den „liberalen“ zwanziger Jahren bestanden hatte.
Der wichtigste Schritt dabei war die Beseitigung nationaler
Kapitalverkehrskontrollen. Sie befreite Kapitalbesitzer von der Beschränkung auf
Anlagemöglichkeiten im eigenen Land, deren Mindestrendite nach Steuern vom
jeweiligen Staat bestimmt werden konnte. Zugleich eröffnete der immer weiter
gehende Abbau von Handelshindernissen den Unternehmen die freie Wahl zwischen
den Produktionsstandorten, ohne daß dadurch ihr Zugang zum bisherigen
Heimatmarkt gefährdet wurde. In der Folge globalisierten sich die Finanzmärkte
und es entstanden immer mehr und immer größere transnationale Unternehmen und
Produktionsnetzwerke (Goshal/Westney 1993; Gereffi/Korzeniewicz 1994). Unter
diesen Bedingungen muß eine nationale Politik, die trotz Liberalisierung
ökonomische Ziele und speziell Wachstumsziele verfolgt, vor allem die
„Rahmenbedingungen“ für Kapitalanleger und mobile Unternehmen attraktiv genug
gestalten, um ein ausreichendes Volumen arbeitsplatzschaffender Investitionen zu
gewährleisten. Das hat unter anderem Folgen für die Steuerpolitik (Ganghof
2004), durch die wiederum die für sozialpolitische Zwecke verfügbaren Mittel
reduziert werden. Der demokratische Wohlfahrtsstaat, so scheint es, wird durch
die Logik der sich globalisierenden Wirtschaft zum Steuerungsverzicht gezwungen.
Tatsächlich sind jedoch die fraglos eingeschränkten Möglichkeiten nationaler
politischer Steuerung das Ergebnis einer gewollten Öffnung des Territorialstaats
und einer bewußt gewählten Politik wirtschaftlicher Liberalisierung.
Die Delegation von Befugnissen an internationale
Organisationen hat das Steuerungspotential, das auf nationaler Ebene
verlorenging, nicht wettgemacht. Die Steuerungsfähigkeit der nationalen Politik ist durch
den Ausbau internationaler und supranationaler politischer Institutionen
geschmälert worden. Die Europäische Union schränkt mit ihrer Wettbewerbspolitik
die Handlungsmöglichkeiten ihrer Mitgliedstaaten ein, und das auch in
Infrastruktur- und Dienstleistungsbereichen, die bis vor kurzem als „staatsnahe
Sektoren“ (Mayntz/Scharpf 1995) einer starken staatlichen Einflußnahme
ausgesetzt waren (Scharpf 1999). Der Steuerungsanspruch der EU zielte, dem
neoliberalen Paradigma entsprechend, vor allem auf die Schaffung eines
gemeinsamen Marktes, von dem man sich Wachstumsimpulse verspricht, und nur in
zweiter Linie auf seine Kontrolle. Die (internationalen)
Bretton-Woods-Institutionen implementieren in ähnlicher Weise einen
Kapitalmobilität und Freihandel maximierenden „Washington Consensus“, der
wiederum auf nationaler Ebene den Standortwettbewerb eher verschärft als
vermindert (Stiglitz 2002). Mit diesen neuen Institutionen und ihrer
internationalen – europäischen oder globalen – Reichweite wurde zwar eine
Regelungsstruktur geschaffen, die mit der Struktur der über die nationalen
Grenzen hinausgewachsenen Ökonomie kongruent ist. Die heute existierenden
internationalen Institutionen sind jedoch auch im Rahmen begrenzter neoliberaler
Ambitionen nicht fähig, auch nur eine wirksame globale Wachstumspolitik „aus
einer Hand“ durchzuführen. In einem vertikal differenzierten Mehrebenensystem
sind die Steuerungspotentiale über die verschiedenen Ebenen verstreut. Aber
selbst in der vergleichsweise handlungsfähigen EU stößt die
Koordinationsleistung bei der Politikentwicklung schnell an Grenzen, die durch
die Existenz divergierender, ja teilweise gegensätzlicher Interessen von
Mitgliedstaaten gezogen werden. Damit hat die gleichzeitige vertikale
Differenzierung des ökonomischen und des politischen Funktionssystems und ihre
Erweiterung auf die globale Ebene insgesamt zu einem Steuerungsverlust
geführt.
Die Nationalstaaten der westlichen Welt haben sich in
diesem Prozeß verändert – man sollte sagen: wieder einmal verändert. Der moderne
Staat ist ein räumlich und zeitlich begrenztes, historisches Phänomen, das in
seinem funktionellen Selbstverständnis und seinen tatsächlichen Funktionen immer
wieder transformiert wurde (Clark 1999, Kap. 4 & 5). Diese Transformation
bedeutet heute einerseits den Verzicht auf bestimmte bisherige Funktionen,
zugleich aber das Entstehen neuer Einwirkungsmöglichkeiten. In dem Maße, in dem
die Politik bestimmte Rechte und Regelungsaufgaben an internationale
Organisationen delegiert, wird die Mitwirkung an Entscheidungsprozessen auf
internationaler Ebene zur zunehmend wichtigen Staatsaufgabe – nicht zuletzt im
Interesse der Bewältigung von Globalisierungsfolgen. Da völkerrechtliche
Verträge die dominante Form internationaler Regelung sind, wird außerdem ihre
den beteiligten Staaten überlassene Durchsetzung zur zentralen Voraussetzung
erfolgreicher internationaler Steuerung. Schließlich stehen dem Verzicht auf
bestimmte Möglichkeiten der wirtschaftspolitischen Steuerung im nationalen
Rahmen neue Anforderungen an staatliche Regelung gegenüber, die sich aus der
ökonomischen Globalisierung ergeben. Das gilt etwa für den Bereich der
Bankenaufsicht (Lütz 2002), aber auch für ein das Vertrauen von Anlegern
förderndes Recht – das Beispiel Rußland ist hier instruktiv. Der heutige
Nationalstaat hat sich im gleichen Zuge gewandelt, wie die von ihm ermöglichte,
ja vorangetriebenene Globalisierung die Wirtschaft transformiert hat: Die
Veränderungen auf der nationalen und internationalen Ebene gehen Hand in Hand.
Was folgt nun aus alledem für unsere unvollendete
Diskussion mit Niklas Luhmann? Wir wollen die Antwort in wenigen Thesen
zusammenfassen:
-
Bezogen auf das Verhältnis zwischen Politik und
Wirtschaft haben sich unsere empirischen Befunde im Laufe der letzten
Jahrzehnte der Luhmann’schen These insoweit angenähert, als man von einem
Steuerungsverlust der Politik gegenüber der Wirtschaft sprechen kann. Auf
nationaler Ebene liegt der Grund im Verlust der Grenzkontrolle, der die
staatliche Einflußnahme auf (potentiell) grenzüberschreitende Transaktionen
im Wirtschaftssystem auf entlastende und fördernde Maßnahmen beschränkt. Auf
internationaler Ebene schränken fehlende Kompetenzen und
Sanktionsmöglichkeiten, zugleich jedoch strukturell bedingte
Koordinationsprobleme die gezielte Einflußnahme auf die Weltwirtschaft ein.
-
Historisch betrachtet sind diese Entwicklungen
freilich nicht durch die autopoietische Eigendynamik des in welchen Grenzen
auch immer gefaßten Wirtschaftssystems erzwungen, sondern durch eine –
historisch kontingente – Selbstbeschränkung der nationalen und
internationalen Wirtschaftspolitik am Ende der Nachkriegszeit ermöglicht.
Schließlich bedeutet auch eine Politik der Markterweiterung und des
Wettbewerbs eine gezielte Einflußnahme auf die Wirtschaft.
-
Der internationale Vergleich zeigt, daß auch mit dem
teils reduzierten, teils veränderten Instrumentarium des Nationalstaats
höchst unterschiedliche – bessere oder schlechtere – Ergebnisse der
Wirtschaftspolitik erzielt werden können. Auf nationaler Ebene haben
insofern die institutionellen und akteurbezogenen Bedingungen der Politik
nichts an Erklärungskraft eingebüßt.
-
Unsere Befunde bestätigen schließlich auch den
prinzipiellen Einwand gegen Luhmanns Konzept eines von Außeneinflüssen
lediglich irritierbaren politischen Systems: Anders als von Luhmann
unterstellt, erlaubt der dominante Code Macht haben/nicht haben, ob er nun
auf nationaler Ebene als Regierungs-Oppositions-Code auftritt oder auf
internationaler Ebene als Machtunterschied zwischen verschiedenen
Mitgliedsländern, gerade nicht die autopoietische Abschottung der
politischen Kommunikation gegenüber den Forderungen aus anderen
Teilsystemen. Und weil die Politik die in ihre Zuständigkeit fallenden
Leistungsanforderungen nicht einfach abweisen kann, ist sie im Prinzip auch
für Kommunikationen aus dem Wissenschaftssystem offen, die eine bessere
Leistungsbilanz zu versprechen scheinen. Erst recht gilt dies für die
„nicht-politischen“ Institutionen im politischen System (Zentralbank,
Verfassungsgericht, Europäische Kommission, etc.), die ohne den Druck der
Konkurrenz um Wählerstimmen ganz ihrer wissenschaftlich sanktionierten
Überzeugung folgen können.
-
Letztes Fazit also: Die Wirtschaft wird heute zwar
weniger auf präzise, politisch gesetzte Ziele hin gesteuert, als das auf
nationaler Ebene noch vor drei Jahrzehnten der Fall war. Der Grund liegt
jedoch weniger in der autopoietischen Abschottung des Wirtschaftssystems als
in politischen Entscheidungen, durch die sich die Struktur des
Wirtschaftssystems ebenso verändert hat wie die politischen Strukturen.
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