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MPIfG Working Paper 06/6, Oktober 2006
Was bringt die Föderalismusreform? Wahrscheinliche Effekte
der geänderten Zustimmungspflicht
Simone Burkhart
, Philip Manow
,
Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung Köln
Wir bedanken uns sehr herzlich für hilfreiche
Hinweise, Erläuterungen und Kommentare bei Fritz W. Scharpf, Hans Meyer,
Christoph Möllers, Arthur Benz und André Kaiser.
Abstract
The recently enacted reform of German federalism is
supposed to make legislation "faster, more efficient and better." To what extent
are these expectations justified? In order to assess the likely effects of the
reform, this study uses a research design that was recently applied by the
Research and Reference Services of the German Bundestag (parliament): we
estimate the future effects of the reform by analyzing the impact it would have
had on the legislation in the 14th and 15th term of the Bundestag if it had
already been been in force at that time. In particular we ask: To what extent
would the number of laws requiring the consent of the states' chamber, the
Bundesrat, have been reduced? Which type of laws would have been affected by
this reduction - the more controversial ones, or the less controversial ones?
Which policy sectors would have seen the greatest reduction? How much would the
reduction have increased the government's capacity to act effectively? Would the
legislative process have been accelerated?
Zusammenfassung
Die verabschiedete Föderalismusreform soll die
Gesetzgebung in Deutschland "schneller, effizienter und besser" machen.
Inwiefern sind diese Erwartungen berechtigt? Zur Abschätzung der Reformfolgen
auf die Bundesgesetzgebung folgen wir in dem vorliegenden Working Paper einer
Vorgehensweise, die der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages kürzlich in
einer Studie angewandt hat: Die Auswirkungen der Föderalismusreform insbesondere
auf die Zustimmungspflicht werden anhand der Gesetzgebung der 14. und 15.
Legislaturperiode untersucht. Wir fragen insbesondere: Wie stark hätte sich der
Anteil der Zustimmungsgesetze verringert, wenn die neuen Zustimmungsregeln schon
in diesen beiden Legislaturperioden gegolten hätten? Wären eher zwischen
Regierung strittige oder unstrittige Gesetze von der Zustimmungspflicht befreit
worden? Welche Politikbereiche wären betroffen? Wie sehr hätte sich die
politische Handlungsfreiheit der Bundesregierung erhöht? Wäre die Gesetzgebung
durch die veränderten Zustimmungsregeln beschleunigt worden?
Inhalt
Literatur
1 Einleitung
Zu den zentralen Reformprojekten der Großen Koalition gehört die
Föderalismusreform. Nach einem ersten – gescheiterten – Anlauf in der 15.
Legislaturperiode ist nun die als vordringlich angesehene Reform mit den Stimmen
von CDU/CSU und SPD und mit der notwendigen verfassungsändernden Mehrheit der
Länder verabschiedet worden. Mit der Föderalismusreform sollen die Bedingungen
dafür geschaffen werden, dass in Deutschland "schneller, effizienter und besser"
regiert werden kann (Matthias Platzeck, zitiert nach FAZ vom 7. März 2006).
Zentrales Anliegen der Reform ist, den Anteil der zustimmungspflichtigen
Gesetze, der bislang bei über 50 Prozent liegt und in der Vergangenheit fast
alle wichtigen Gesetzesvorhaben betraf, zu senken und damit die
Einwirkungsmöglichkeiten der Bundesländer (und – bei entsprechender
parteipolitischer Zusammensetzung des Bundesrates – auch den Einfluss der
Opposition) auf die Bundesgesetzgebung wesentlich zu reduzieren. Im Gegenzug
sollen die Bundesländer mehr eigenständige Gesetzgebungskompetenzen erhalten.
Dadurch verspricht sich die Koalition, dass die "Gesetzgebung beschleunigt" und
die politischen "Kompetenzen klarer den verschiedenen staatlichen Ebenen
zugewiesen" werden können (Angela Merkel, zitiert nach FAZ vom 7. März 2006).
Inwiefern sind diese Hoffnungen berechtigt? Die wesentlichen Änderungen, die die
Föderalismusreform im Bereich der Zustimmungspflichtigkeit von Bundesgesetzen
mit sich bringt, erfolgen durch Neuformulierungen des Artikels 84 und des
Artikels 104 GG. Der bisherige Artikel 84 Absatz 1 GG hatte sich in der
Vergangenheit als eigentliches "Einfallstor" für die Ausweitung der
Zustimmungsregelungen erwiesen (vgl. Dästner 2001). Das Zustimmungserfordernis
wurde in der Vergangenheit etwa zur Hälfte ausschließlich aufgrund des Artikels
84 Absatz 1 ausgelöst. Die durch die Föderalismusreform erwartete Verringerung
des Anteils der Zustimmungsgesetze beruht allein auf der Neuregelung dieses
Artikels. Bislang löste Artikel 84 Absatz 1 immer dann die Notwendigkeit der
Zustimmung des Bundesrates aus, wenn ein Bundesgesetz zugleich die Einrichtung
von Behörden oder das Verwaltungsverfahren bei der Gesetzesausführung regelte.
Da der Vollzug von Bundesgesetzen eine Angelegenheit der Länder darstellt,
erscheint es zunächst sinnvoll, dass die Länder einem Gesetz zustimmen müssen,
das in ihre Verwaltungshoheit eingreift. Die Regelung des Artikels 84 Absatz 1
wurde aber deswegen brisant, weil sich das Zustimmungserfordernis durch die
frühe Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes nicht ausschließlich auf die
Verfahrensvorschriften und das Errichten von Behörden beschränkt, sondern auch
auf den materiellen, also politischen Inhalt eines Gesetzes ausgeweitet wurde
("Einheitstheorie" oder "Unteilbarkeitstheorie" des Bundesverfassungsgerichts).
Der Bundesrat konnte demnach auch dann einem Gesetz die Zustimmung verweigern,
wenn eine Ländermehrheit lediglich etwas am substanziellen politischen Gehalt
auszusetzen hatte. Bei unterschiedlichen politischen Mehrheitsverhältnissen
zwischen Bundestag und Bundesrat wurde diese weite Auslegung des Artikels 84
Absatz 1 oft von der Opposition genutzt, um die politische Agenda der
Regierungsparteien zu blockieren (Lehmbruch 2000). Parteipolitische Blockaden
und/oder für alle Seiten unbefriedigende Kompromisse im Vermittlungsausschuss
waren die allseits beklagten Folgen, die mit der Neufassung des Artikels
verringert werden sollen.
In dem neu formulierten Artikel 84 sind nun drei verschiedene Möglichkeiten
festgehalten, ein Gesetz zustimmungsfrei oder zustimmungspflichtig
auszugestalten. Entweder verzichtet der Bund auf eine Regelung der
Verwaltungsverfahren zur Gesetzesumsetzung (eine Option, die der Bund natürlich
auch bereits vorher hatte) – damit ist das Gesetz zustimmungsfrei. Oder der Bund
regelt das Verwaltungsverfahren und erlaubt den Ländern abweichende Regelungen –
das Gesetz ist dann ebenfalls zustimmungsfrei. Schließlich kann "in
Ausnahmefällen" der Bund das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit
für die Länder regeln (Artikel 84 Absatz 1, Satz 5 und 6) – das Gesetz ist wie
auch schon zuvor in diesem Fall zustimmungspflichtig. Die einzige wirkliche
Neuregelung ist somit in dem Artikel 84 Absatz 1 Satz 2 enthalten, der den
Ländern ein Abweichungsrecht einräumt.
Alle anderen Zustimmungstatbestände des Grundgesetzes behalten weiterhin ihre
Gültigkeit, beispielsweise der zweitwichtigste Auslöser der Zustimmungspflicht,
der Artikel 105 Absatz 3, der die Steuergesetzgebung betrifft. Zugleich wird mit
der Neufassung des Artikels 104a Absatz 4 GG ein neuer Zustimmungstatbestand
geschaffen. Der neue Absatz 4 schreibt die Zustimmung der Länder nun immer dann
vor, wenn Bundesgesetze "Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen,
geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen gegenüber Dritten
begründen" und "wenn daraus entstehende Ausgaben von den Ländern zu tragen
sind".
Wie sich diese Gesetzesänderungen auf den Anteil zustimmungspflichtiger Gesetze
auswirken könnten, ist kürzlich in einer verdienstvollen Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages erstmals fundiert abgeschätzt
worden. Diese Studie untersucht kontrafaktisch, um welche Prozentzahl sich die
Zustimmungsgesetze in der 14. und 15. Legislaturperiode verringert hätten, wenn
die mit der Föderalismusreform angestrebten Neuregelungen der Zustimmungspflicht
schon seit 1998 gegolten hätten (Georgii/Borhanian 2006). Das zentrale Ergebnis
der Studie lautet, dass die mit der Föderalismusreform vorgeschlagenen
veränderten Zustimmungsbestimmungen den Anteil der Zustimmungsgesetze in der 14.
und 15. Legislaturperiode in etwa halbiert hätten (von 55,2 Prozent auf 25,8
Prozent in der 14. und von 51 Prozent auf 24 Prozent in der 15.
Legislaturperiode).[1] Die Befunde dieser Studie scheinen also zunächst jene zu
bestätigen, die von der Föderalismusreform eine erhebliche Entflechtung des
deutschen Föderalismus erwarten.
Der Untersuchungsauftrag des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages war
darauf beschränkt, die hypothetischen Veränderungen bei der Zustimmungspflicht
anhand der Untersuchung der Gesetze der letzten zwei Legislaturperioden zu
ermitteln: Wie viele wären von ihnen zustimmungsfrei gewesen, wenn die
Föderalismusreform schon 1998 in Kraft gewesen wäre? Die reine Auszählung der
Gesetze lässt jedoch nur sehr eingeschränkt Prognosen zu, ob die vielen
Erwartungen, die mit der Reform verbunden sind, auch tatsächlich eintreffen.
Inwieweit betrifft beispielsweise die prognostizierte Halbierung der
Zustimmungsgesetze tatsächlich politisch umstrittene Gesetzesinitiativen? Wie
groß ist der politische Handlungsspielraum, den die Regierung mit den
Neuregelungen gewinnt? Wird es mit der Verringerung der Zahl
zustimmungspflichtiger Gesetze tatsächlich gelingen, die "Entscheidungsprozesse
zu beschleunigen" (Gesetzentwurf zur Föderalismusreform, BR-Drucksache 178/06:
34)? In welchem Maße ist die von der Studie prognostizierte starke Reduktion des
Anteils der Zustimmungsgesetze wahrscheinlich oder inwiefern beruht sie auf eher unrealistischen
Annahmen?[2]
Mit der folgenden quantitativen Auswertung der Gesetze der 14. und 15.
Legislaturperiode geht es uns um eine bessere Beantwortung dieser
weiterführenden Fragen. Dafür wurden die Angaben über die hypothetische
Veränderung der Zustimmungspflichtigkeit aus der Ausarbeitung des
Wissenschaftlichen Dienstes in einen umfassenden Datensatz zur Deutschen
Gesetzgebungstätigkeit zwischen 1976 und 2005 integriert.[3] Wir beschränken uns
auf die nähere Untersuchung der Veränderungen, die sich für die allgemeine
Gesetzgebungstätigkeit des Bundes ergeben, das heißt, wir treffen keine Aussagen
über die Auswirkungen auf die Gesetzgebungstätigkeit der Länder.
Im ersten Teil diskutieren wir zunächst die Methodik unserer Untersuchung und
ihre besondere Problematik, die sich aus unserem Versuch ergibt, durch die
Auswertung der Gesetzgebung der vergangenen zwei Legislaturperioden die
Folgen der Reform für die Zukunft abzuschätzen. Im zweiten Teil erfolgt
eine detaillierte quantitative Analyse der zu erwartenden Reformkonsequenzen auf
die Gesetzgebung. Wir konzentrieren uns dabei auf vier Aspekte. Zunächst weisen
wir in Abschnitt 3.1 die Veränderung der Zustimmungspflicht nach Politikfeldern
aus und untersuchen, ob eher zwischen Regierung und Opposition strittige oder
unstrittige Gesetzesvorhaben von einer Änderung der Zustimmungspflicht betroffen
gewesen wären. Damit greifen wir einen möglichen Einwand auf, nämlich dass die
Reform nur relativ unwichtige Gesetzesmaterie betreffen könnte. In einem zweiten
Schritt (Abschnitt 3.2) stellen wir dar, wie stark der Abstimmungszwang zwischen
einer Bundestagsmehrheit und dem Bundesrat wahrscheinlich sinken wird und wie
groß voraussichtlich der gewonnene politische Handlungsspielraum für die
Bundesregierung und für die sie stützende Mehrheit im Parlament ist. Weiterhin
untersuchen wir, drittens, wie wahrscheinlich es ist, dass sich die vielfach
geäußerte Hoffnung, die Föderalismusreform würde die Gesetzgebung deutlich
beschleunigen, auch tatsächlich erfüllt (Abschnitt 3.3). Im letzten Abschnitt
der Analyse widmen wir uns der Frage, wie realistisch ein Sinken des Anteils der
zustimmungspflichtigen Gesetze um die Hälfte tatsächlich ist (Abschnitt 3.4).
Abschließend fassen wir unsere Analysen zusammen.
Um die Hauptergebnisse zusammengefasst vorwegzunehmen: Sie sind
gemischt, lassen aber insgesamt an einer positiven Bewertung der
Föderalismusreform, wie sie insbesondere durch die prognostizierte
starke Senkung des Anteils der Zustimmungsgesetze nahegelegt wird,
erhebliche Zweifel aufkommen. Einerseits wird durch die Reform der
Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze tatsächlich sinken, jedoch
aller Voraussicht nach in einem deutlich geringeren Umfang als bislang
erwartet und aus der Studie des Wissenschaftlichen Dienstes abgeleitet
wurde. Obwohl von der Reduktion der Zustimmungspflicht wahrscheinlich
auch kontroverse Gesetzesmaterie, beispielsweise aus den Bereichen
Wirtschaft, Arbeit, Soziales und Gesundheit, betroffen sein wird, sinkt
für kontroverse Gesetze die Zustimmungsquote eher
unterdurchschnittlich. Was die Gesetzgebungsdauer anbetrifft, so wird
die Föderalismusreform keine wesentliche Verkürzung des
Gesetzgebungsprozesses mit sich bringen. Schließlich: Der Bund erkauft
sich die Reduktion der Zustimmungstatbestände mit dem Abweichungsrecht
der Bundesländer in Verfahrensfragen. Wo diese Verfahrensfragen für den
materiell-substanziellen Gesetzesgehalt von Bedeutung sind, behält der
Bund ein politisches Interesse an einer einheitlichen Regelung – die
dann aber auch weiterhin die Zustimmung des Bundesrates erforderlich
machen würde. Zugleich wird durch die Föderalismusreform ein teilweise
neuer und umstrittener Zustimmungstatbestand geschaffen, der in seiner
Wirkung bisher kaum abzuschätzen ist. Dieser neue Zustimmungstatbestand
wird aller Wahrscheinlichkeit nach vor allem zwischen Regierung und
Opposition kontroverse Gesetzesvorhaben betreffen und steht in Gefahr,
für eine parteipolitisch motivierte Blockadepolitik im Bundesrat
benutzt zu werden.
2 Methodische Vorbemerkungen
Bevor wir die aufgeworfenen inhaltlichen Fragen nach den konkreten Effekten der
beiden zentralen Neuregelungen der Föderalismusreform in Artikel 81 und 104 GG
durch eine detaillierte quantitative Analyse der Gesetzgebung in der 14. und 15.
Legislaturperiode zu beantworten versuchen, ist es nötig, auf die methodischen
Fragen näher einzugehen, die mit unserer Vorgehensweise, die der des
Wissenschaftlichen Dienstes folgt, verbunden sind. Ein kontrafaktisches
Szenario, dass die Geltung der Föderalismusreform als Gedankenspiel um acht
Jahre vorverlegt und danach fragt, welche Gesetze von 1998 bis 2005
zustimmungsfrei gewesen wären, wenn die Reform bereits seit Beginn der 14.
Legislaturperiode gegolten hätte, unterstellt notwendigerweise "ansonsten
gleiche" Bedingungen. So wie die Reform bei einer solchen Vorgehensweise
zeitlich vorverlegt wird, so werden zugleich die besonderen Bedingungen der 14.
und 15. Legislaturperiode zeitlich fest- beziehungsweise fortgeschrieben. Damit
werden nicht nur zum Beispiel die besonderen wirtschaftlichen und politischen
Kontextparameter dieser Legislaturperioden als konstant angenommen, insbesondere
wird auch vom strategischen Anpassungshandeln der Akteure an die nun veränderten
Zustimmungsregeln abgesehen.[4]
Es ist offensichtlich, dass dies eine problematische Annahme ist. Um nur ein
Beispiel zu geben: Wenn wir den Grad der politischen Konfliktintensität der
zuvor zustimmungspflichtigen und zukünftig zustimmungsfreien Gesetze dadurch
ermitteln wollen, dass wir die betreffenden Gesetze der 14. und 15.
Legislaturperiode hinsichtlich des oppositionellen Abstimmungsverhaltens im
Bundestag untersuchen oder hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit, mit der der
Bundesrat ein Gesetz zum Anlass genommen hat, den Vermittlungsausschuss
anzurufen, so wird notwendigerweise der Umstand vernachlässigt, dass der Grad
der Konfliktintensität dieser Zustimmungsgesetze gerade deswegen niedriger
gewesen sein könnte, weil es sich eben um Zustimmungs- und nicht um
Einspruchsgesetze handelte. Für die Studie des Wissenschaftlichen Dienstes und
unsere Replikation dieser Studie ist in diesem Zusammenhang von besonderer
Bedeutung, dass seit April 1999, also fast über den gesamten
Betrachtungszeitraum, die rot-grüne Bundesregierung keine eigene Mehrheit im
Bundesrat besaß. Wir wissen aber, dass entgegenlaufende Mehrheiten von Bundestag
und Bundesrat bei Zustimmungsgesetzen einen hohen Kompromisszwang zwischen
Regierung und Opposition etablieren, dass also der Anteil konsensualer
Gesetzgebung (bei Zustimmungsgesetzen) bei stark divergierenden Mehrheiten
besonders hoch ist (Burkhart/Manow 2006). Anders formuliert: Gerade wenn ein
Gesetzentwurf der Zustimmung des Bundesrates bedarf, wird eine Regierung unter
Umständen diesen Kompromisszwang schon bei der Gesetzesformulierung
berücksichtigen, was die messbare parteipolitische Konfliktintensität, etwa die
Wahrscheinlichkeit ablehnender Oppositionsvoten im Bundestag, senkt. Für unsere
Analyse könnte es daher zu systematischen Schätzfehlern kommen, die wir jedoch
in ihrer Höhe nicht quantifizieren können (jedoch in ihrer Richtung: die in der
Vergangenheit zustimmungspflichtigen, aber zukünftig zustimmungsfreien Gesetze
werden im Durchschnitt zwischen Regierung und Opposition kontroverser sein, als
dies eine Auszählung der Gesetze der 14. und 15. Legislaturperiode nahelegt).
Auch ist zu berücksichtigen, dass die Anzahl der Zustimmungsgesetze wiederum
abhängig von den Mehrheitsverhältnissen im Bundesrat sein kann: "In
Wahlperioden, in denen die Mehrheitsverhältnisse [zwischen Bundestag und
Bundesrat] unterschiedlich sind, ist das Bemühen größer, Gesetzentwürfe von
Bestimmungen freizuhalten, welche die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen" (Georgii/Borhanian
2006: 31). Auch wenn es für die Annahme eines sinkenden Anteils an
Zustimmungsgesetzen bei entgegenlaufenden Mehrheiten zwischen Bundestag und
Bundesrat für einen längeren Zeitraum keine eindeutige empirische Evidenz gibt
(vgl. Schindler 1999; Feldkamp 2005), so ist doch nicht auszuschließen, dass der
Anteil der Zustimmungsgesetze in der 14. und 15. Legislaturperiode höher gewesen
wäre, wenn nicht die Opposition in diesem Zeitraum den Bundesrat beherrscht
hätte. Andererseits vermuten die Verfasser der Studie des Wissenschaftlichen
Dienstes, dass bei den zwischen der Regierung und Opposition unkontroversen
Gesetze die Zustimmungspflichtigkeit auch oft dann unterstellt wurde, wenn sie
faktisch fraglich war (Georgii/Borhanian 2006: 34). Je nachdem, ob der
"Mengeneffekt" (weniger Zustimmungsgesetze bei "feindlichem Bundesrat") oder der
"Konsenseffekt" (unterstellte Zustimmungspflicht bei unkontroversen Gesetzen)
überwiegt, würde dies in der Tendenz wiederum zu einer Unter- beziehungsweise
Überschätzung der "Entflechtungseffekte" der Föderalismusreform führen.
Eine weitere Überlegung ist in diesem Zusammenhang für die Interpretation der
Befunde der Bundestagsstudie von besonderer Bedeutung. Die grundlegende, dabei
aber durchaus problematische Annahme, auf der die vom Wissenschaftlichen Dienst
ermittelten Zahlen zur Verringerung der Zustimmungspflicht basieren, lautet,
dass der Bundesgesetzgeber grundsätzlich für alle Gesetze, die bislang
nach Artikel 84 Absatz 1 zustimmungspflichtig waren, zukünftig den Ländern das
Recht zur Abweichung bei der Regelung von Verwaltungsverfahren und der
Errichtung von Behörden zubilligen wird.[5] Zugleich bringt die unklare
Formulierung der Neufassung des Artikels 104a Absatz 4 zahlreiche
Schwierigkeiten mit sich (Meyer 2006: 6 ff.), die die Verfasser der Studie nur
durch Auslegungen der neuen Bestimmungen überwinden konnten (für nähere
Ausführungen siehe Georgii/Borhanian 2006: 35 ff.). Während in der Studie die
Interpretation des neuen Artikels 104 Absatz 4 restriktiv ausfällt, wird
zugleich beim Artikels 84 Absatz 1 ein großzügiger Verzicht des Bundes auf
Regelungskompetenzen unterstellt. Damit stehen die Ergebnisse der Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes in der Gefahr, auf einer Überschätzung der
Verringerung der alten Zustimmungstatbestände und einer Unterschätzung der
Zunahme der neuen Zustimmungstatbestände zu beruhen (eine ausführlichere
Diskussion findet sich in Abschnitt 3.4).
Vor dem Hintergrund dieser einschränkenden methodischen Überlegungen sind die im
folgenden Abschnitt aufgeführten Befunde zu interpretieren.
Der zentrale Befund der Studie des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages
lautet, dass der Anteil der Zustimmungsgesetze für die vergangenen beiden
Legislaturperioden bei Geltung der Reform von über 50 Prozent auf etwa 27
Prozent der Gesetze gesunken wäre (siehe Fußnote 1). Um den Reformeffekt genauer
abschätzen zu können, würde man gerne wissen, welche der bisher
zustimmungspflichtigen Gesetze nach der Reform voraussichtlich ihre
Zustimmungspflicht verlieren. Das Gleiche gilt für die Gesetze, die erst durch
die neuen Regelungen zustimmungspflichtig werden. Welche Politikfelder sind in
beiden Fällen besonders betroffen, wie parteipolitisch umstritten werden die
zuvor zustimmungspflichtigen und nun zustimmungsfreien Gesetze sowie die nun
erstmalig zustimmungspflichtigen Gesetze vermutlich sein?
Für eine Beantwortung dieser Fragen ermitteln wir zunächst den Anteil der
Gesetze aus der 14. und 15. Legislaturperiode, deren parteipolitische
Umstrittenheit sich an einem ablehnenden Oppositionsvotum bei der Dritten
Lesung im Bundestag, also direkt vor der Überweisung eines Gesetzes an den
Bundesrat, ersehen lässt. Wie aus Tabelle 1 hervorgeht, wird die
Zustimmungspflicht für 46 Prozent dieser kontroversen Gesetze gesenkt (die
Zustimmungsquote sinkt von 48 Prozent auf 26 Prozent). Verglichen mit den
konsensual verabschiedeten Gesetzen fällt die Zustimmungsreduktion damit etwas
geringer aus (bei den unkontroversen Gesetzen wären 51 Prozent der
Zustimmungsgesetze bei Geltung der Regelung nicht mehr zustimmungspflichtig
gewesen). Die Zustimmungspflicht wird also bei kontroversen Gesetzen zwar nicht
halbiert (wie dies für nicht kontroverse Gesetze gilt), aber dennoch wäre ein
deutlicher Entflechtungseffekt der Reform auch für parteipolitisch umstrittene
Gesetze zu verzeichnen.
Tabelle 1 Bisherige und hypothetische Zustimmungsquoten nach Konfliktintensität
|
Konfliktintensität von
Gesetzen |
Vergangene
Zustimmungsquote
in % (Anteil) |
Zustimmungsquote
gemäß Neuregelung
in % (Anteil) |
Reduktion der
Zustimmungsquote
in % |
|
Alle vom BT in Dritter
Lesung konsensual verabschiedeten Gesetze |
56
(371/663) |
27,5
(182/663) |
50,9 |
|
Alle im BT in Dritter
Lesung kontrovers verabschiedeten Gesetze |
47,8
(141/295) |
25,8
(76/295) |
46 |
|
Alle Gesetze bei denen
der Vermittlungsausschuss
angerufen wurde |
57,1
(100/75) |
32
(56/175) |
44 |
|
Nicht verkündete
Zustimmungsgesetze |
100
(14/14) |
36
(5/14) |
64 |
Wir erhalten, wie ebenfalls aus Tabelle 1 ersichtlich, grundsätzlich denselben
Befund, wenn wir den parteipolitischen Konflikt nicht über das oppositionelle
Abstimmungsverhalten im Bundestag, sondern über die Wahrscheinlichkeit
ermitteln, mit der die Opposition anlässlich einer Gesetzesinitiative den
Vermittlungsausschuss anruft. Auch hier fällt die Reduktion der
Zustimmungspflicht unterdurchschnittlich aus. Demnach würde für 44 Prozent
dieser Gesetze die Zustimmungspflicht entfallen. Bei gescheiterten oder nicht
abgeschlossenen Gesetzesinitiativen sinkt die Zustimmungspflicht hingegen weit
überdurchschnittlich. Dieser Befund beruht allerdings auf einer sehr geringen
Fallzahl, da in dem Betrachtungszeitraum lediglich insgesamt 14 aller zunächst
vom Bundestag gebilligten Zustimmungsgesetze nicht zustande gekommen sind. Neun
dieser Gesetze, also 64 Prozent, wären bei einer Gültigkeit der Reform nicht
zustimmungspflichtig gewesen.
Als erstes Fazit können wir somit festhalten, dass davon auszugehen ist, dass
die Verringerung der Zustimmungspflicht auch Gesetze betreffen wird, die relativ
wichtig und/oder kontrovers sind. Die Zustimmungsquote reduziert sich jedoch für
kontroverse Gesetze eher unterdurchschnittlich. Geringere Entlastungseffekte bei
kontroversen Gesetzen würden dann zu erwarten sein, wenn Regierungen gerade bei
politisch umstrittenen Gesetzesvorhaben den Ländern seltener ein
Abweichungsrecht in Verfahrensfragen zubilligen wollen.
Von der Neuregelung der Zustimmungspflichtigkeit sind verschiedene
Politikbereiche unterschiedlich stark betroffen. Im Folgenden berichten wir
differenziert nach Politikbereichen, wie groß jeweils die Entlastungseffekte für
die Bundespolitik ausfallen. Kaum betroffen wäre der Bereich Finanzen, wo
lediglich 12 Prozent der bisher zustimmungspflichtigen Gesetze zu
Einspruchsgesetzen würden. Da eine Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen
bewusst von der Föderalismusreform ausgeklammert wurde und damit auch die
Zustimmungspflichtigkeit in der Steuerpolitik nach Artikel 105 Absatz 3 GG
zunächst unberührt bleibt, überrascht dieser Befund nicht. Für seine Bewertung
ist es allerdings von Bedeutung, dass dieser Bereich traditionell von besonders
hoher Konfliktintensität zwischen Regierung und Opposition geprägt ist. Eine
deutliche Entlastung beziehungsweise Entflechtung würde die Reform hingegen für
die ebenfalls hoch umstrittenen Bereiche Gesundheit, Soziales und Wirtschaft
bringen. Geht man von den – durchaus problematischen (siehe unten) – Prämissen
der Studie des Wissenschaftlichen Dienstes aus, wären beispielsweise bei der
Geltung der Reformvorschläge in der 14. Legislaturperiode nur 4 der insgesamt 27
zustimmungspflichtigen Gesetze aus dem Bereich Gesundheit zustimmungspflichtig
gewesen. Insofern zukünftige sozialpolitische Reformen, die das Ziel einer
Verringerung der Sozialversicherungsbeiträge haben, häufig auch steuerpolitische
Sachverhalte mitregeln müssen, könnte sich der Befund einer deutlich zunehmenden
Handlungsautonomie des Bundes in diesen Politikbereichen wiederum deutlich
relativieren.
Eine Übersicht über die politikfeldspezifischen Entflechtungseffekte bietet die
folgende Abbildung.
Anmerkung: Dargestellt ist die Anzahl der bisher zustimmungspflichtigen Gesetze
für den Zeitraum von 1998-2005 pro Bereich (blau) sowie die hypothetische Anzahl
der zustimmungspflichtigen Gesetze, wenn die Reform bereits 1998 in Kraft
gewesen wäre (rot). Nicht abgebildet sind Gesetze aus dem Bereich der
völkerrechtlichen Vereinbarungen, Angelegenheiten der neuen Länder, Auswärtiges,
Kultur und Verteidigung.
Der Reduktion der Zustimmungserfordernisse aufgrund der Neuregelung des Artikels
84 Absatz 1 steht jedoch der komplett neue und umstrittene
Zustimmungstatbestand, der in Artikel 104 Absatz 4 geregelt werden soll,
entgegen. Betrifft eventuell diese neue Regelung insbesondere kontroverse
Gesetze? Das Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes kommt zu dem Ergebnis,
dass in den vergangenen zwei Legislaturperioden insgesamt 48 Gesetze unter
diesen neuen Tatbestand gefallen wären. Diese Zahl ist stark abhängig von der
Auslegung der Neuregelung (siehe oben und Abschnitt 3.4). Doch auch schon
unabhängig von der Frage, wie die Zahl dieser neu zustimmungspflichtigen Gesetze
durch diese Studie geschätzt wird, zeigt eine Betrachtung ihrer
Konfliktintensität, dass es sich aller Voraussicht nach bei diesen Gesetzen
überdurchschnittlich oft um kontroverse Gesetze handeln wird. Im
Durchschnitt aller Regierungsvorlagen lag der Anteil der umstrittenen Gesetze (operationalisiert
über eine Ablehnung der großen Oppositionspartei bei der Dritten Lesung im
Bundestag) im Untersuchungszeitraum bei 31 Prozent.[6] Dieser Anteil liegt deutlich
höher, nämlich bei 56 Prozent, wenn man nur die Gesetze betrachtet, für die der
neu formulierte Artikel 104 einschlägig sein soll.[7]
Der wesentliche "Tauschhandel", auf dem die Föderalismusreform basieren sollte,
lautete, dass die Länder an Gesetzgebungskompetenzen gewinnen, dafür aber im
Gegenzug ihre starken Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung des Bundes
eingeschränkt werden. Inwieweit wurde durch die Reform diese Idee für den Bund
verwirklicht? Genauer gefragt: Inwiefern stärkt die Reform den politischen
Handlungsspielraum des Bundes? Hier geht es uns nicht um den Gewinn und Verlust
von einzelnen Gesetzgebungskompetenzen bei Bund und Ländern. Vielmehr wollen wir
darlegen, wie stark die Verringerung der Zahl der Zustimmungsgesetze den
Handlungsspielraum der Regierung und der sie stützenden Mehrheitsfraktion im
Parlament vergrößert.
Zunächst zur Frage nach der gewonnenen Autonomie einer Bundestagsmehrheit durch
die Reduktion des Anteils an zustimmungspflichtigen Gesetzen: Wenn sich der
Anteil derjenigen Gesetze erhöht, die die Regierungsmehrheit ohne die Zustimmung
der Opposition beschließen kann, hätte dies erhebliche Auswirkungen auf die
Gesetzgebung des Bundes. Hauptsächlich würde der Zwang zu Formelkompromissen mit
dem Vetospieler Bundesrat (und damit bei divergierenden Mehrheiten mit der
Opposition) verringert. Wir können es dahingestellt lassen, ob damit automatisch
effizientere und "bessere" Gesetze zu erwarten wären. Zumindest wären die
politischen Verantwortlichkeiten für schlechte und ineffiziente Gesetze klarer
definiert. Der Bürger wäre also mehr als heute in der Lage zu wissen, wer für
Gesetzesvorhaben tatsächlich zur Verantwortung gezogen werden kann, wenn diese
nicht zwischen Regierung und Opposition im Vermittlungsausschuss oder sogar
schon im Vorfeld außerparlamentarisch ausgehandelt worden sind.
Eine verbesserte politische Zurechenbarkeit und eine höhere Autonomie des
Bundesgesetzgebers wären dann erreicht, wenn der Anteil der lediglich von der
Regierungsmehrheit beschlossenen Gesetze zunehmen und damit der Einfluss der
Opposition oder der Bundesländer auf die Gesetzesformulierung zurückgehen würde.
Inwieweit kann man den durch die Reform verursachten Rückgang des Einflusses der
Opposition und des Bundesrates quantitativ erfassen? Die Länder (und damit unter
Umständen die Opposition) können direkt durch den Vermittlungsausschuss Einfluss
auf die Gesetzgebung nehmen. Ein Vergleich zwischen den Ergebnissen der
Vermittlungsverfahren bei Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen kann daher einen
Anhaltspunkt dafür liefern, wie stark sich der Handlungsspielraum der
Bundesregierung durch eine Verringerung der zustimmungspflichtigen Gesetze
vergrößert. Wie bereits erwähnt, ist es hierbei wahrscheinlich, dass wir die
Auswirkungen der Reform unterschätzen, denn unser Vorgehen lässt
unberücksichtigt, inwieweit eine Regierung schon vor der Einschaltung des
Vermittlungsausschusses von ihren eigentlichen Vorstellungen abweicht, um die
Opposition oder die Länder zur Zustimmung zu bewegen, oder inwieweit eine
Regierung angesichts ungünstiger Mehrheitsverhältnisse ganz auf die Einbringung
eines Gesetzentwurfs verzichtet.
Von den zwischen 1998 und 2005 behandelten 446 Einspruchsgesetzen wurde in 17
Prozent der Fälle (75 Gesetzesvorlagen) der Vermittlungsausschuss angerufen. Bei
den im selben Zeitraum vom Bundestag verabschiedeten 512 Zustimmungsgesetzen
wurde sogar fast jedes fünfte Gesetz (100 Gesetzesvorlagen) in den
Vermittlungsausschuss überwiesen. Wie in Tabelle 2 dargestellt, wurde trotz des
Vermittlungsverfahrens fast jedes zweite Einspruchsgesetz (48 Prozent)
unverändert verabschiedet. Bei den Zustimmungsgesetzen, für die der
Vermittlungsausschuss angerufen wurde, lag diese Quote bei lediglich 5 Prozent
der Fälle! Der Großteil der dem Vermittlungsausschuss vorliegenden
Zustimmungsgesetze wurde also in einer veränderten Version verabschiedet (82
Prozent der Fälle). Bei Einspruchsgesetzen betraf dies lediglich 36 Prozent der
Fälle. Berücksichtigt man weiterhin die ungleich stärkere Vetomacht des
Bundesrates bei Zustimmungsgesetzen im Vergleich zu Einspruchsgesetzen, ist
davon auszugehen, dass die Änderungen durch den Vermittlungsausschuss in der
Substanz für die Zustimmungsgesetze deutlich einschneidender ausfielen als bei
der Einspruchsgesetzgebung. Mit anderen Worten, von einer Verringerung der
Zustimmungspflichtigkeit ist in der Tat eine beträchtliche Ausweitung des
politischen Handlungsspielraums der Bundesregierung zu erwarten.
Es mag erstaunen, dass diese Einschätzung nicht für die gescheiterten Gesetze zu
gelten scheint. Bei Einspruchsgesetzen wurden immerhin 16 Prozent der Gesetze,
für die der Vermittlungsausschuss angerufen wurde, nicht verkündet, obwohl eine
Bundestagsmehrheit einen Einspruch hätte überstimmen können. Bei
Zustimmungsgesetzen, mit denen der Vermittlungsausschuss befasst war, lag der
Anteil gescheiterter Gesetze bei lediglich 13 Prozent. Dieser zunächst
verwunderliche Befund erklärt sich vollständig durch zwei Faktoren. Zum einen
handelt es sich bei den gescheiterten Einspruchsgesetzen fast ausschließlich um
solche Gesetze, die relativ kurz vor der nächsten Bundestagswahl in den
Vermittlungsausschuss überwiesen worden sind. Hier könnte es aufgrund von
Verzögerungen seitens der Opposition und oder der Länder eventuell gar nicht
mehr zu einer Überstimmung des Einspruches gekommen sein, da das
Vermittlungsverfahren nicht abgeschlossen werden konnte. Das
Antidiskriminierungsgesetz der vergangenen Legislaturperiode ist hierfür
beispielhaft.[8] Zum zweiten war bei 3 der 12 betroffenen Gesetze die
Zustimmungspflicht kontrovers: Der Bundestag hielt das Gesetz für
zustimmungsfrei, der Bundesrat hingegen für zustimmungspflichtig. In zwei dieser
Fälle wurde nach der Versagung der Zustimmung durch den Bundesrat das Gesetz
nicht verkündet. Möglicherweise befürchtete die Bundesregierung in diesen
Fällen, dass es sich in der Tat um ein zustimmungspflichtiges Gesetz handelte
und wollte eine mögliche Auseinandersetzung vor dem Bundesverfassungsgericht
vermeiden.
Tabelle 2 Handlungsspielraum der Regierung bei Einspruchs- und
Zustimmungsgesetzgebung
am Beispiel der Ergebnisse in Vermittlungsverfahren,
1998-2005
| |
Einspruchsgesetze |
Zustimmungsgesetze |
| Anzahl Vermittlungsverfahren |
75 (von 446) |
100 (von 512) |
| davon: |
|
|
|
Verabschiedung eines geänderten Gesetzes |
27 (36%) |
82 (82%) |
|
Gesetz wurde unverändert angenommen |
36 (48%) |
5 (5%) |
|
Gesetz wurde nicht verkündet |
12 (16%) |
13 (13%) |
Ein weiterer Gradmesser für die autonomen Handlungsmöglichkeiten der
Regierungsmehrheit im Bundestag beziehungsweise der durch sie getragenen
Bundesregierung ist der Anteil jener Gesetze, die endgültig – also nach
Abschluss von möglichen Vermittlungsverfahren – gegen den Widerstand der
Opposition im Bundestag verabschiedet werden. Bei oppositionellen
Bundesratsmehrheiten, so eine plausible Annahme, sollte dieser Anteil für die
Zustimmungsgesetzgebung deutlich niedriger als für die Einspruchsgesetzgebung
liegen, denn in diesen Fällen besteht die Gefahr der parteipolitischen Blockade,
die man nur dadurch umgehen kann, dass die Opposition bei der
Gesetzesausgestaltung "mit ins Boot geholt wird" (siehe Burkhart/Manow 2006).
Diese Notwendigkeit entfällt bei der Einspruchsgesetzgebung. Betrachtet man sich
die entsprechenden Zahlen der 15. Legislaturperiode (in der kontinuierlich eine
oppositionelle Mehrheit im Bundesrat vorlag), werden die Erwartungen bestätigt.
In über 90 Prozent aller verabschiedeten Zustimmungsgesetze stimmte eine
Opposition dem endgültigen Gesetzestext zu. Dieser Anteil lag bei der
Einspruchsgesetzgebung deutlich niedriger, nämlich bei 75 Prozent, und dies,
obwohl die Zustimmungsgesetzgebung in der Regel kontroversere Gesetzesmaterien
betrifft. Im Ergebnis ist also zu erwarten, dass der Bundesgesetzgeber
tatsächlich deutlich an Handlungsautonomie gewinnt, wo immer der Einigungszwang
mit dem Bundesrat zukünftig entfällt. Diese Überlegungen sind zudem nicht nur
auf die Fälle beschränkt, in denen es die Regierung mit einem oppositionellen
Bundesrat zu tun hat. Auch wenn die Regierungsmehrheit auf eine eigene Mehrheit
im Bundesrat zählen kann, muss diese erst zur Zustimmung gebracht werden. Dabei
werden, wie die Vergangenheit zeigt, Differenzen zwischen der Bundesregierung
und einzelnen Landesregierungen aber nicht öffentlich ausgetragen und im
Vermittlungsverfahren gelöst, sondern man einigt sich oftmals schon im Vorfeld
hinter verschlossenen Türen, um den Eindruck von Streitigkeiten innerhalb einer
Partei zu vermeiden. Auch unter dieser Konstellation würden also
Abstimmungszwänge und Kompromisse, die in der Gesetzgebungsstatistik nicht
nachzuweisen, aber in Fallstudien deutlich belegt worden sind, deutlich
verringert.
Dieser Gewinn an politischer Handlungsautonomie, und damit sind wir beim zweiten
Aspekt, wird in der Neufassung des Artikels 84 Absatz 1 aber sogleich wieder
eingeschränkt. Laut neuem Artikel 84 kann der Bundesgesetzgeber zwar nunmehr
Vorschriften über das Verwaltungsverfahren ohne die Zustimmung der Länderkammer
verabschieden (dieser Punkt löste in der Vergangenheit die Zustimmungspflicht
des Gesetzes als Ganzes aus, siehe oben). Jedoch muss er dann in Kauf nehmen,
dass die Länder davon abweichende Vorschriften erlassen können. Hier liegt die
erste Einschränkung der neuen Handlungsautonomie. Eine zweite Einschränkung
folgt daraus, dass der Bund dieses Abweichungsrecht nicht wie bisher automatisch
für alle Gesetze, sondern zukünftig überhaupt nur noch in "Ausnahmefällen" und
wegen eines "besonderen Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung" (Artikel
84 Absatz 1 neu) verhindern kann. Will er die Abweichungsgesetzgebung der Länder
verhindern – und wir haben gute Gründe zu erwarten, dass er oft ein Interesse
daran haben wird –, benötigt das Gesetz auch weiterhin die Zustimmung des
Bundesrates.
Fragt man nach der Handlungsautonomie des Bundes nach der Föderalismusreform,
darf man sich nicht auf die überwiegend positiven Auswirkungen von Artikel 84
Absatz 1 beschränken. Denn neben der Senkung der Zustimmungstatbestände durch
diese Neuregelung schafft der neu formulierte Artikel 104a Absatz 4 neue
Zustimmungstatbestände. Wie schon einleitend erwähnt, bedürfen nunmehr alle
"Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen,
geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen gegenüber Dritten
begründen … der Zustimmung des Bundesrates, wenn daraus entstehende Ausgaben von
den Ländern zu tragen sind" (Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses,
BT-Drucksache 16/2010, S. 8-9, die vom BT am 30. Juni 2006 angenommen wurde).
Die hieraus resultierenden Konsequenzen für den Handlungsspielraum des Bundes
und die Blockademacht des Bundesrates – und bei entsprechenden Mehrheiten auch
der Opposition – hängen ganz entscheidend von der Auslegung und dem
Anwendungsbereich des Gesetzestextes ab. Je nach Auslegung sind die neuen
Zustimmungstatbestände in der Lage, den mit der Neufassung des Artikels 81
gewonnenen politischen Handlungsspielraum der Bundesregierung erneut empfindlich
zu beschränken.
Die Erwartung einer deutlich schnelleren Gesetzgebungstätigkeit im Zuge der
Föderalismusreform beruht auf der Annahme, dass langwierige Abstimmungsprozesse
zwischen Regierung und Opposition sowie eine möglicherweise absichtliche
Verschleppung des Gesetzgebungsverfahrens durch die Opposition bei verringerten
Mitwirkungsrechten des Bundesrates seltener zu erwarten sind. Bei diesen
Überlegungen ist aber immer zu bedenken, dass nicht nur bei der Zustimmungs-,
sondern auch bei der Einspruchsgesetzgebung sowohl die Opposition als auch die
Ländermehrheit Möglichkeiten haben, die Zeitagenda zu bestimmen und den
Gesetzgebungsprozess in die Länge zu ziehen (Döring 2005). Die Opposition kann
beispielsweise durch die Verzögerung der Ausschussberatungen bei den
Bundestagsausschüssen, in denen der Vorsitz an die Opposition gefallen ist, ein
Gesetzgebungsverfahren in die Länge ziehen. Der Bundesrat kann schließlich durch
die Überweisung eines Gesetzentwurfs an den Vermittlungsausschuss die Gesetzgebung verzögern. Diese Möglichkeit gehört
nicht nur bei Zustimmungsgesetzen zu den Machtinstrumenten des Bundesrates,
sondern ist vor einem Einspruch des Bundesrates bei der Einspruchsgesetzgebung
sogar zwingend vorgeschrieben (Artikel 77 Absatz 3).
Berücksichtigt man also, dass die meisten Methoden der Verzögerung von Gesetzen
nicht primär an die Zustimmungspflicht eines Gesetzes gebunden sind, erscheinen
Hoffnungen auf eine generelle Beschleunigung der Gesetzgebung trügerisch. Um die
Effekte auf die Gesetzgebungsdauer abzuschätzen, muss man die Dauer der
Einspruchsgesetzgebung mit der der Zustimmungsgesetzgebung vergleichen. Nur wenn
Einspruchsgesetze im Durchschnitt deutlich schneller verabschiedet werden, ist
die Hoffnung berechtigt, dass eine Verringerung der Zustimmungspflicht auch die
Gesetzgebung beschleunigt. Dazu haben wir die durchschnittliche Dauer zwischen
der Einbringung eines Gesetzes und der Verkündung für die letzten beiden
Legislaturperioden berechnet. Die durchschnittliche Dauer eines
Einspruchsgesetzes lag nach dieser Berechnung bei 201 Tagen, die von
Zustimmungsgesetzen bei 217 Tagen. Von einer wesentlichen Verkürzung des
Gesetzgebungsprozesses kann bei einer durchschnittlichen Verringerung um 16 Tage
kaum die Rede sein. Der größte Anteil an der Gesamtdauer des
Gesetzgebungsprozesses geht auf das Konto der parlamentarischen Beratungen – von
der Einbringung eines Gesetzes bis zur Verabschiedung durch den Bundestag nach
der Dritten Lesung vergehen durchschnittlich bereits 127 Tage.[9] Auch verschiedene
Operationalisierungen der Gesetzgebungsdauer, der Einbezug von gescheiterten
Gesetzen sowie eine Kontrolle für Politikbereiche lassen nicht auf generell
schnellere Gesetzesbeschlüsse bei Einspruchsgesetzen schließen (vgl. Manow/Burkhart 2006;
siehe auch Reutter 2006).
Das heißt nicht, dass die Föderalismusreform nicht in Einzelfällen zu einer
schnelleren Gesetzgebung führen könnte. Beschränkt man die Analyse auf besonders
langwierige Gesetzgebungsverfahren, man denke beispielsweise an das
Zuwanderungsgesetz, entfallen davon fast zwei Drittel auf Zustimmungsgesetze.
Hier führten in der Vergangenheit bei einzelnen Gesetzen langwierige
Vermittlungsverfahren und/oder andere Verzögerungstaktiken der Opposition in der
Tat zu einer unangemessen langen Gesetzgebungsdauer von bis zu drei Jahren. Ein
Teil dieser Gesetze würde nach den neuen Regelungen nicht mehr der
Zustimmungspflicht unterliegen. Betrachtet man allerdings andere bedeutende
Reformvorhaben der letzten beiden Legislaturperioden, beispielsweise die
zustimmungspflichtigen Teile der Hartz-Reformen oder das Gesundheitsreformgesetz
der vergangenen Legislaturperiode, so erscheint deren Gesetzgebungsdauer
geradezu ungewöhnlich kurz. Keines dieser Gesetze benötigte länger als ein
Vierteljahr bis zur Verabschiedung.
Nicht erfasst bei allen diesen Berechnungen ist natürlich die Dauer
vorparlamentarischer Beratungen und Abstimmungen. Wenn bei divergierenden
Mehrheiten die Abstimmung zwischen der Opposition und der Regierung schon vor
der Einbringung in den Bundestag vorgenommen wird (wiederum ist die
Gesundheitsreform der vergangenen Legislaturperiode ein Beispiel), dann könnte
ein Wegfall solcher Kompromissfindungsprozesse die "wahrgenommene Dauer" des
Gesetzgebungsprozesses verkürzen. Doch selbst das erscheint fraglich, weil genau
dann die Opposition bei von ihr abgelehnten Gesetzen die ihr zur Verfügung
stehenden parlamentarischen Verzögerungsmöglichkeiten wahrnehmen könnte.
Insgesamt ist also durch die Föderalismusreform keine wesentliche Verkürzung der
Gesetzgebungsdauer zu erwarten. Zusätzlich verlängert wird der
Gesetzgebungsprozess für Gesetze aus denjenigen Bereichen, die nun nach Artikel
72 Absatz 3 den Ländern das Recht zur (materiellen) Abweichungsgesetzgebung
einräumen. Für diese Gesetze wird eine "Fristenregelung" eingeführt, der zufolge
betreffende Bundesgesetze erst sechs Monate nach ihrer Verkündung in Kraft
treten dürfen. Dies betrifft Gesetze über das Jagdwesen, den Naturschutz und die
Landschaftspflege, die Bodenverteilung, die Raumordnung, den Wasserhaushalt und
die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.[10] Für diese Bereiche wird
damit in Zukunft mit einer deutlich längeren (effektiven) Gesetzgebungsdauer zu
rechnen sein.
Nach der Studie des Wissenschaftlichen Dienstes hätte die Quote der
zustimmungspflichtigen Gesetze in den letzten beiden Legislaturperioden 27
Prozent (siehe Fußnote 1) betragen. Inwieweit liegt dieser Zahl ein
realistisches Szenario zugrunde? In der Gesetzesbegründung zum Entwurf der
Föderalismusreform ist die Reduktion der Quote zustimmungspflichtiger Gesetze
von der Ministerialbürokratie auf lediglich circa 35 bis 40 Prozent geschätzt
worden – ein erster Hinweis darauf, dass das Szenario des Wissenschaftlichen
Dienstes des Bundestages womöglich zu optimistisch ausgefallen ist.
Auch wir halten einen neuen Anteil der Zustimmungsgesetze an allen Gesetzen von
etwa 35 bis 40 Prozent, also eine Verringerung der jetzigen Anzahl der
Zustimmungsgesetze zwischen 10 und 15 Prozent für realistischer, auch wenn
entsprechende Prognosen aufgrund zahlreicher Unsicherheitsfaktoren nur unter
Vorbehalt getroffen werden können. Unsere Bedenken ergeben sich aus zwei
problematischen Annahmen, die der Studie zugrunde liegen und unseres Erachtens
zu systematischen Fehleinschätzungen in der hypothetischen Quote der
Zustimmungsbedürftigkeit führen könnten. (1) Auf der einen Seite wird in der
Studie der Anteil der hypothetisch durch die Regelungen des Artikels 84 Absatz 1
zustimmungsfreien Gesetze (die ohne eine Neuregelung weiterhin
zustimmungsbedürftig geblieben wären) systematisch überschätzt. (2) Auf
der anderen Seite könnte hingegen je nach Auslegung des Artikels 104a Absatz 4
durch die Rechtsprechung die Auswirkung des neuen Zustimmungstatbestandes in dem
Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes systematisch unterschätzt
worden sein.[11]
Ad 1: Die grundlegende, dabei aber durchaus problematische Annahme der Studie
lautet, dass der Bundesgesetzgeber grundsätzlich für alle Gesetze, die bislang
nach Artikel 84 Absatz 1 zustimmungspflichtig waren, zukünftig den Ländern das
Recht zur Abweichung in den Verfahrensregeln zubilligt.[12] Dies ist eine heroische
Annahme. Der Bundesgesetzgeber besaß auch bislang schon die Möglichkeit, ein
Gesetz durch den Verzicht auf Ausführungsbestimmungen oder durch eine Teilung
des Gesetzes in einen materiell-rechtlichen, zustimmungsfreien und einen
verfahrensrechtlichen, zustimmungspflichtigen Teil zustimmungsfrei zu belassen
(vgl. Fritz 1982). Wenn er von diesen Möglichkeiten keinen oder kaum Gebrauch
gemacht hat, so müssen wir annehmen, dass er dafür gute Gründe hatte – und dies
umso mehr, als der Anreiz, einen möglichst hohen Anteil der Gesetze
zustimmungsfrei zu halten, ja gerade in Zeiten eines von der Opposition
beherrschten Bundesrates besonders stark ausgeprägt gewesen sein sollte.
Tatsächlich lassen sich die materiell-substanziellen und die rein
verfahrensrechtlichen Regelungen in einem Gesetz oft gar nicht sinnvoll
voneinander trennen. Wenn eine solche Trennung nicht möglich ist, "steht und
fällt" die materielle Regelung in vielen Fällen mit den Verfahrensvorschriften,
die der Bundesgesetzgeber in den Gesetzestext aufnimmt. Daher müssen wir
annehmen, dass der Gesetzgeber in der Vergangenheit in vielen Fällen ein
politisch substanzielles Interesse an der Regelung der Verfahrensvorschriften
gehabt hat und eben deswegen von der ihm ja grundsätzlich offen stehenden
Möglichkeit zum Verzicht auf Verfahrensregeln oft keinen Gebrauch gemacht hat.
Warum sollte das in Zukunft grundsätzlich anders sein – wie die Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes annimmt?
Genau deswegen kann nicht bei allen Gesetzen, deren Zustimmungspflichtigkeit
bislang auf der Regelung in Artikel 84 Absatz 1 beruhte, davon ausgegangen
werden, dass der Bund zukünftig kein Interesse an einer bundesweit einheitlichen
Regelung mehr haben sollte. Die diesbezügliche Annahme der Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes ist unrealistisch. Der unterstellte
komplette Verzicht auf ein Verbot von länderspezifischen
Abweichungsmöglichkeiten stellt kein realistisches, sondern ein maximales
Szenario dar, das in der Konsequenz die Reduktion der Zustimmungspflicht
systematisch überschätzt. Es wird also auch in Zukunft aufgrund der
Interessenlage des Bundes in einer unbestimmten Anzahl von Fällen zu
verbindlichen Verfahrensregeln kommen, die dann aber auch wieder die
Zustimmungspflicht auslösen. Schon in der Begründung des Gesetzestextes ist zu
lesen, dass "Regelungen des Umweltverfahrensrechts regelmäßig einen
Ausnahmefall" (BR-Drucksache 178/06, S. 35) in diesem Sinne darstellen sollen.
Die bezeichnende Formulierung vom "regelmäßigen Ausnahmefall" deutet bereits an,
dass die Annahme, der Bund werde den Ländern grundsätzlich immer das Recht zur
Abweichungsgesetzgebung zubilligen, kaum haltbar ist. Damit wird auch eine
Halbierung des Anteils der Zustimmungsgesetze unrealistisch.
Ad 2: Die Föderalismusreform wird mit dem neuen Artikel 104a Absatz 4 GG einen
neuen Zustimmungstatbestand schaffen. Dieser Artikel verlangt die Zustimmung der
Länderkammer zu Gesetzen, die Pflichten der Länder zur Erbringung von
Geldleistungen, geldwerten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen
gegenüber Dritten begründen, wenn daraus entstehende Ausgaben von den Ländern zu
tragen sind. Damit kann es vorkommen, dass Gesetze die bisher ohne die
Zustimmung des Bundesrates verabschiedet werden konnten, zukünftig der
Zustimmung der Länderkammer bedürfen. Beispielsweise wäre das
Tagesbetreuungsausbaugesetz der 15. Legislaturperiode, welches gegen den
Einspruch der Länder verabschiedet wurde, unter diesen neuen
Zustimmungstatbestand gefallen.[13]
Die neue Regelung des Artikels 104a Absatz 4 hatte in der ursprünglichen
Formulierung des Gesetzes hinsichtlich ihrer Klarheit "auch nicht annähernd die
Qualität, die man mit Recht von einer Verfassungsnorm erwarten kann" (Meyer
2006: 9). Doch auch in der geänderten Fassung bleiben viele Unklarheiten über
die Auslegung und den Anwendungsbereich des Gesetzestextes weiter bestehen. Doch
genau von der Auslegung des Anwendungsbereichs hängt es ab, wie stark und unter
welchen Umständen der neue Zustimmungstatbestand greift. Damit ist unklar, wie
viele Gesetze unter den neuen Zustimmungstatbestand fallen werden. Die
beschlossene Ausweitung der Norm auf "vergleichbare Dienstleistungen" könnte den
Anwendungsbereich erheblich und "unkalkulierbar" (Meyer 2006: 8) ausdehnen.
Weiterhin stellte die ursprüngliche Begründung des Gesetzestextes nur auf ein
Zustimmungserfordernis bei "erheblichen Kostenbelastungen der Länder" ab
(BR-Drucksache 178/06, S. 44, mit Bezug auf die Koalitionsvereinbarung vom 18.
November 2005). Davon ist allerdings im Gesetzestext nichts zu lesen, und es ist
unklar, wie das Bundesverfassungsgericht in einem Streitfall entscheiden wird.
In diesem Zusammenhang ist eine dritte Befürchtung gravierend: Während für
Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren, der Bund ausdrücklich in Artikel
104a Absatz 3 Satz 1 ermächtigt wird, die Ausgaben zu tragen, fehlt diese
Ermächtigung für geldwerte Sachleistungen und vergleichbare Dienstleistungen.[14]
Die Auswirkungen der Neuregelung auf den Handlungsspielraum des Bundes hängen
damit von zahlreichen Unsicherheitsfaktoren und der Auslegung des Artikels in
der Rechtsprechung ab. Im für den Bund besten Fall werden nur Regelungen
betroffen sein, die zu erheblichen Kostenfolgen für die Länder führen und die
den Tatbestand der geldwerten Sachleistungen und vergleichbaren Dienstleistungen
eng definieren. Außerdem könnte sich in einem solchen Szenario der Bund, würde
das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit einer Vollfinanzierung auch für
geldwerte Sachleistungen und vergleichbare Dienstleistungen anerkennen (was
fraglich ist), von dem Zustimmungserfordernis komplett "freikaufen" indem er
alle Kosten übernimmt. Natürlich werden die Länder dann genau dies versuchen,
nämlich ihr Zustimmungsrecht zu nutzen, um den Bund zu einer Vollfinanzierung zu
drängen.[15]
Im für den Bund schlechtesten Fall wird der Tatbestand der geldwerten
Sachleistungen und vergleichbarer Dienstleistungen allerdings sehr weit gefasst
und würde dann eventuell bedeutend mehr Gesetze betreffen, als die Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes annimmt. Gleiches gilt für den Fall, dass nicht nur
bedeutende Kostenfolgen berücksichtigt werden, sondern, wie es im Gesetzestext
steht, lediglich darauf abgestellt wird, ob Ausgaben von den Ländern zu tragen
sind. Wird weiterhin die volle Finanzierung von geldwerten Sachleistungen und
vergleichbaren Dienstleistungen gar nicht gestattet, da eine solche Regelung ja
explizit nicht in den Artikel 104a Absatz 3 Satz 1 mit aufgenommen wurde,
gewährt man den Bundesländern für diese beiden Sachverhalte ein Vetorecht eben
nicht zum Schutz ihrer Finanzen. Vielmehr könnte das Vetorecht dann dazu
genutzt werden, das Gesetz als Ganzes zu verhindern, oder es könnte für
Kopplungsgeschäfte auf anderen Feldern eingesetzt werden (Meyer 2006; Scharpf
2006). Damit würde für die betreffenden Tatbestände "eine
Zustimmungsbedürftigkeit ohne rechtfertigende Anknüpfungspunkte statuiert, die
der fortbestehenden Systematik des Artikels 84 Absatz 1, 104a Absatz 1 GG
widerspricht" (Möllers 2006: 4). In der Konsequenz würde dann genau das, was man
durch die Neuformulierung von Artikel 84 Absatz 1 verhindert wollte, an anderer
Stelle in die Verfassung geschrieben. Die Tatsache, dass auf diese Schwierigkeit
schon in der Föderalismuskommission und später in den Anhörungen und
Stellungnahmen immer wieder hingewiesen wurde, lässt nur den Schluss zu, dass
eine eindeutige Klärung dieses Sachverhaltes politisch nicht durchzusetzen war
und in der Konsequenz eine eindeutige Beschneidung der Blockademacht über den
politischen Gehalt einer den Artikel 104a Absatz 4 betreffenden Regelung
(zumindest für geldwerte Sachleistungen und vergleichbare Dienstleistungen)
nicht gewollt war. Da eine eindeutige Klärung dieses Sachverhaltes immer wieder
angemahnt, aber nicht realisiert wurde, kann man kaum darauf hoffen, dass das
Bundesverfassungsgericht eine solche, für den Bund vorteilhaftere Auslegung
vornimmt. Daher muss man befürchten, dass ambitionierte Ministerpräsidenten
durch diese Regelung versuchen werden, ihren durch die Neufassung von Artikel 84
Absatz 1 verringerten Einfluss zu kompensieren (Münch 2006: 4).
4 Zusammenfassung
Unsere Auswertung kommt zu folgenden Ergebnissen: Die in die Föderalismusreform
gesetzte Erwartung, sie führe zu einer "Beschleunigung der
Entscheidungsprozesse" (siehe BR-Drucksache 178/06: 34) scheint unbegründet.
Eine signifikant kürzere Gesetzgebungsdauer ist von den vorgeschlagenen
Änderungen nicht zu erwarten. Jedoch erweitert die Föderalismusreform aller Voraussicht
nach – wo immer der Abstimmungszwang mit dem Bundesrat entfällt – die politische
Handlungsautonomie der Bundesregierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit
erheblich. Von diesem Entlastungseffekt werden – wie wir in Abschnitt 3.1
gezeigt haben – aller Voraussicht nach auch politisch kontroverse Gesetze
betroffen sein.
Der von der Föderalismusreform zu erwartende Entlastungseffekt ist allerdings
nicht einheitlich. Der Rückgang der Zustimmungspflicht wird am
geringsten in der Finanzpolitik, am stärksten in der Sozialpolitik spürbar
werden. Im Hinblick auf das politische Ziel einer zukünftig stärkeren
Steuerfinanzierung des deutschen Wohlfahrtsstaates relativiert sich diese
Prognose allerdings, weil Sozial- und Steuerpolitik immer stärker miteinander
verflochten sein werden.[16]
Des Weiteren wird der Entlastungseffekt sehr wahrscheinlich geringer ausfallen,
als bislang allgemein erwartet. Insgesamt erscheint eine Halbierung des Anteils
der zustimmungspflichtigen Gesetze – wie Interpretationen der Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes nahelegen – unrealistisch. Nicht immer und überall
wird der Bund in Zukunft darauf verzichten, in einem Gesetz Verfahrensfragen für
die Länder verbindlich zu regeln. Er hat in der Vergangenheit eher selten auf
die verbindliche Regelung von Verfahrensfragen verzichtet, und es ist unklar,
warum sich daran in Zukunft etwas ändern sollte. Gerade bei zwischen Regierung
und Opposition hoch kontroversen Gesetzesinitiativen ist ein solcher Verzicht
unwahrscheinlich, sodass gerade bei diesen umstrittenen Gesetzesvorhaben die
"Entflechtungseffekte" der Föderalismusreform vermutlich deutlich geringer
ausgeprägt sein werden. Darüber hinaus hat die Föderalismusreform mit dem neuen
Artikel 104a Absatz 4 einen neuen Zustimmungstatbestand eingeführt, dessen
Folgen bislang schwer abzuschätzen sind. Es besteht die große Gefahr, dass sich
diese Regelung als das neue "Einfallstor" für das gesetzgeberische
Mitspracherecht (und damit politische Blockierungsrecht) der Länder erweisen
wird, dass man mit der Neuformulierung des Artikels 84 Absatz 4 gerade (etwas)
geschlossen zu haben meinte. Genaueres wird man erst sagen können, wenn es zu
einer verfassungsrechtlichen Klärung unklarer Gesetzesformulierungen in Artikel
104a Absatz 4 gekommen ist. Konkret muss aller Voraussicht nach die
Rechtsprechung folgende Punkte des Artikels 104a Absatz 4 klären:
1. Besteht die Möglichkeit, dass der Bund den Ländern auch für geldwerte
Sachleistungen und vergleichbare Dienstleistungen ihre Zustimmungsrechte durch
hundertprozentige Bundesfinanzierung "abkauft"?
2. Greift der Zustimmungstatbestand nur für "erhebliche Kosten" (und was wären
in diesem Fall erhebliche Kosten?) oder reicht es aus, dass die Bundesländer
durch eine Regelung Sachausgaben in unspezifischer Höhe tätigen müssen?
3. Was fällt unter den Tatbestand von "vergleichbaren Dienstleistungen"?
Je nach Beantwortung dieser bislang ungeklärten Fragen würde der Artikel 104a
Absatz 4 für weit mehr Gesetze einschlägig sein, als in der Studie des
Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages angenommen. Der Entlastungseffekt
der Föderalismusreform wäre dann nochmals erheblich abgeschwächt.
Literatur
Burkhart, Simone/Philip Manow, 2006: Veto-Antizipation: Gesetzgebung im
deutschen Bikameralismus. MPIfG Discussion Paper 06/3. Köln: Max-Planck-Institut
für Gesellschaftsforschung.
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Bundesgesetzen seit 1949. In: Zeitschrift für Parlamentsfragen 32, 290–309.
Döring, Herbert, 2005: Worauf gründet sich die Agenda-Setzer Macht der
Regierung? Theoretische und vergleichende Perspektiven auf den deutschen Fall.
In: Steffen Ganghof/Philip Manow (Hrsg.), Mechanismen der Politik: Strategische
Interaktion im deutschen Regierungssystem. Frankfurt a.M.: Campus, 109–148.
Feldkamp, Michael F., 2005: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen
Bundestages, Ergänzungsband 1994–2003. Baden-Baden: Nomos.
Fritz, Gernot, 1982: Die Teilung von Bundesgesetzen: Die rechtliche Zulässigkeit
der Aufspaltung von Gesetzentwürfen des Bundes in zustimmungsbedürftige und
zustimmungsfreie Teile. Berlin: Duncker & Humblot.
Georgii, Harald/Sarab Borhanian, 2006: Zustimmungsgesetze nach der
Föderalismusreform: Wie hätte sich der Anteil der Zustimmungsgesetze verändert,
wenn die vorgeschlagene Reform bereits 1998 in Kraft gewesen wäre?
Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Vol. WD 3 – 37/06 und
123/06. Berlin: Deutscher Bundestag.
Manow, Philip/Simone Burkhart, 2006: Die Dauer der Gesetzgebungstätigkeit und
die Herrschaft über den parlamentarischen Zeitplan – eine empirische
Untersuchung des Legislativprozesses in Deutschland. Manuskript, Max-Planck
Institut für Gesellschaftsforschung Köln.
Lehmbruch, Gerhard, 2000: Parteienwettbewerb im Bundesstaat. Dritte, erweiterte
Auflage. Opladen: Westdeutscher Verlag.
Reutter, Werner, 2006: Schneller! Höher! Weiter! Zur Dauer von
Gesetzgebungsverfahren in Deutschland. Manuskript. Berlin: Humboldt Universität.
Schindler, Peter, 1999: Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages
1949–1999. Baden-Baden: Nomos.
Endnoten
1
Hier sei angemerkt, dass nach unseren Berechnungen der Gesamtanteil der
Zustimmungsgesetze lediglich bei 27 Prozent liegt. Die entsprechenden
Prozentzahlen von 25,8 (14. Legislaturperiode) und 24 (15. Legislaturperiode)
kommen unseres Erachtens zustande, weil der Wissenschaftliche Dienst bei der
Ermittlung der Zustimmungsquote siebzehn Gesetze unberücksichtigt gelassen hat,
die nach Artikel 84 Absatz 1 neu zwar nicht mehr zustimmungspflichtig
sind, jedoch davon ungeachtet durch den neuen Zustimmungstatbestand von Artikel
104a Absatz 4 zustimmungspflichtig geworden wären (siehe Abschnitt 2). Aufgrund
dieses Rechenfehlers der Studie liegt die korrekte hypothetische
Zustimmungsquote für die 14. Legislaturperiode nicht bei 25,8 Prozent, sondern
bei 27,2 Prozent, für die 15. Legislaturperiode nicht bei 24 Prozent, sondern
bei 26,5 Prozent. Berechnet man für beide Legislaturperioden einen Durchschnitt,
ergibt sich eine Quote von 26,9 Prozent.
2
Zur Kritik der Annahmen der Studie siehe bereits die gemeinsame öffentliche
Sachverständigenanhörung von Innen- und Rechtsausschuss des Bundesrates und des
Rechtsausschusses des Bundestages am 15. Mai 2006, insbesondere die
Stellungnahmen von Prof. Christoph Möllers, Prof. Ursula Münch, Prof. Hans Meyer
und Prof. Fritz W. Scharpf (im Internet unter <www.bundestag.de/parlament/gremien/foederalismus/audio/01/index.html>).
3
Für eine nähere Beschreibung des Datensatzes siehe Burkhart/Manow (2006).
4
Siehe auch die einschränkenden Anmerkungen in der Studie des Wissenschaftlichen
Dienstes des Bundestages: "Unberücksichtigt bleibt das hypothetische Verhalten
der an der Gesetzgebung Beteiligten angesichts einer anderen Verfassungslage" (Georgii/Borhanian
2006: 31).
5
"Dabei wird unterstellt, dass von der Möglichkeit nach dem neuen Artikel 84
Absatz 1 Satz 4 GG, das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die
Länder zu regeln, kein Gebrauch gemacht worden wäre" (Georgii/Borhanian 2006:
3).
6
Dieser erhöht sich jedoch auf 40 Prozent, wenn man die in aller Regel
unkontrovers verabschiedeten Gesetze aus dem Bereich der völkerrechtlichen
Vereinbarungen, die weit überwiegend lediglich Ratifikationsgesetze darstellen,
nicht in die Analyse einbezieht.
7
Hierbei ist anzumerken, dass genau für die Hälfte dieser Gesetze andere
Zustimmungserfordernisse greifen würden, diese also auch ohne die neuen
Regelungen des Artikels 104 zukünftig zustimmungspflichtig wären. Zusätzlich
wäre ohne die Reform ein weiterer Teil wegen der alten Zustimmungsregelung nach
Artikel 84 Absatz 1 zustimmungsbedürftig. Insgesamt würden nach den Berechnungen
des Wissenschaftlichen Dienstes lediglich 7 der 48 Gesetze (16 Prozent), für den
der Artikel 104a Absatz 4 einschlägig ist, von Einspruchsgesetzen zu
Zustimmungsgesetzen umgewandelt. Der Grad der Konfliktintensität liegt jedoch
auch für diese Gesetze mit 57 Prozent überdurchschnittlich hoch.
8
Wie im Abschnitt 3.3 noch ausführlicher dargelegt, kann es also auch bei
Einspruchsgesetzen zu folgenreichen Verzögerungen im Gesetzgebungsprozess
kommen.
9
Dabei berücksichtigt sind nicht allein die Beratungen im Bundestag. Wird ein
Gesetzentwurf vom Bundesrat eingebracht, wurde die Beschäftigung mit dem
Gesetzentwurf im Bundesrat bis zur Einbringung in den Bundestag mitgezählt.
Ebenso ist die Dauer des so genannten Ersten Durchgangs berücksichtigt. Dieser
betrifft Gesetzesvorlagen der Regierung, die vor der Weiterleitung an den
Bundestag erst dem Bundesrat zur Stellungnahme vorgelegt werden.
10
In dem ursprünglichen Gesetzentwurf sollte diese Fristenregelung sogar für alle
zukünftig neu zustimmungsfreien Gesetze gelten. Diese Regelung wurde nach
massiver Kritik verändert und wird nun sehr wahrscheinlich für den
Anwendungsbereich des Artikel 84 Absatz 1 nicht oder nur in seltenen
Ausnahmefällen zur Anwendung kommen.
11
Dies ist nicht dem Wissenschaftlichen Dienst anzulasten. Die unklaren Regelungen
des Artikels 104a durch den Gesetzgeber haben zur Folge, dass die Autoren
Auslegungen über den Anwendungsbereich treffen mussten, die im Gutachten
ausführlich dargelegt worden sind. Ob diese in der Praxis zutreffen, ist
Spekulation. Andere Interpretationen führen zwangsläufig zu anderen Ergebnissen,
die wir hier kurz skizzieren möchten.
12
"Dabei wird unterstellt, dass von der Möglichkeit nach dem neuen Artikel 84
Absatz 1 Satz 4 GG, das Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit für die
Länder zu regeln, kein Gebrauch gemacht worden wäre" (Georgii/Borhanian 2006:
3).
13
Nach Ansicht der Länder war dieses Gesetz allerdings auch schon nach den alten
Regelungen (nämlich gemäß Artikel 84 Absatz 1 GG) ein Zustimmungsgesetz. Dies
ist einer der Fälle für einen zwischen Bundestag und Bundesrat umstrittenen
Status von Gesetzen.
14
Der Artikel 104a Absatz 1 stellt klar, dass Bund und Länder jeweils die
Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Ausgaben ergeben, selbst zu tragen
haben. Von dieser Regelung kann nach dem Wortlaut des Artikels 104a Absatz 1 GG
nur dann abgewichen werden, wenn "dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt".
15
Wir danken Prof. Hans Meyer, der uns auf diesen Aspekt aufmerksam gemacht hat.
16
Die "gesundheitspolitischen Eckpunkte" der Großen Koalition führen schon einmal
vor Augen, wie sehr das Zustimmungserfordernis der Länder in Finanzfragen auch
die wichtigen Sozialreformen prägt und weiterhin prägen wird.
Copyright © 2006 Simone Burkhart/Philip Manow No part of this publication may be
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