Die War Powers Resolution als ein mögliches Modell für ein Entsendegesetz/Parlamentsbeteiligungsgesetz

Böckenförde, Stephan

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URL http://edoc.vifapol.de/opus/volltexte/2009/2022/
Dokumentart: Bericht / Forschungsbericht / Abhandlung
Institut: DSF - Deutsche Stiftung Friedensforschung
Schriftenreihe: Forschung // DSF / Deutsche Stiftung Friedensforschung
Bandnummer: 2004, 1
Sprache: Deutsch
Erstellungsjahr: 2004
Publikationsdatum: 18.10.2009
Originalveröffentlichung: http://www.bundesstiftung-friedensforschung.de/pdf-docs/berichtboeckenfoerde.pdf (2004)
DDC-Sachgruppe: Politik
BK - Basisklassifikation: 89.83 (Kriegführung), 89.90 (Außenpolitik, Internationale Politik), 89.76 (Friedensforschung, Konfliktforschung)
Sondersammelgebiete: 3.6 Politik und Friedensforschung

Kurzfassung auf Deutsch:

In seinem Urteil zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr hat das Bundesverfassungsgericht am 12.7.1994 dem Gesetzgeber die Möglichkeit nahegelegt, einen gesetzlichen Rahmen zu entwickeln, mit dem für unterschiedliche Einsätze des „Parlamentsheeres“ unterschiedliche parlamentarische Abstimmungsverfahren geschaffen werden. Dieser Rahmen muss den generellen Parlamentsvorbehalt bewahren, gleichzeitig sollen aber auch die militärische Wehrfähig- und Bündnisfähigkeit erhalten bleiben. Die Aufgabe, ein entsprechendes Verfahrensgesetz zu formulieren, drängt: Indem die Politik auf die neuen Gefahren und Bedrohungen mit einer impliziten Umdeutung der militärischen Gewaltanwendung vom „letzten“ zum „äußersten“ Mittel der Politik reagiert und das Aufgabenspektrum von der Landesverteidigung zur „Armee im [politischen] Einsatz“ ausdehnt, ergibt sich eine Vielzahl von möglichen Einsätzen, und die Nachfrage nach militärischen Komponenten für eine gestaltende Außenpolitik wird weiter zunehmen. Ein Verfahrensgesetz muss daher effi ziente und handhabbare Entscheidungsformen mit verfassungs- und völkerrechtlichen Grundlagen in Einklang bringen. Mit der War Powers Resolution existiert seit 1973 in den Vereinigten Staaten ein prominentes Verfahrensgesetz, und eine Analyse der Geschichte und Anwendung dieses Gesetzes kann – ungeachtet aller gravierenden Unterschiede zwischen beiden Staaten – für die Formulierung eines Entsende- bzw. Parlamentsbeteiligungsgesetzes hilfreiche Hinweise geben. Die wesentlichen Elemente der War Powers Resolution (die einen nationalen Kongressvorbehalt regelt) bestehen in einer Konsultations- und Informationspfl icht durch die Regierung, in einem Rückholrecht durch den Kongress und in einem Beendigungsautomatismus für Militäreinsätze, die nicht binnen sechzig Tagen vom Kongress autorisiert worden sind. Mit der War Powers Resolution hat der Kongress den Versuch unternommen, den verfassungsrechtlichen Zustand eines komplementären Dualismus aus Kriegsentscheidung durch den Kongress und Kriegsführung durch den Präsidenten wieder herzustellen, nachdem vor allem in der Zeit des Kalten Krieges die parlamentarische Zustimmungspfl ichtigkeit unter dem Vorzeichen des „Verteidigungskrieges“ und der außenpolitischen Prärogative des Präsidenten weitgehend ignoriert worden war. Auf der anderen Seite räumt die War Powers Resolution der Exekutive auch die Möglichkeit zu kurzen Kommandooperationen ein. Vor allem aber kann die Regierung selbst defi nieren, um welche Form der Militäroperation es sich jeweils handelt, und damit den Beendigungsautomatismus umgehen bzw. den Kongress vor die Aufgabe stellen, eine mehrheitsfähige Position zur Anwendung der War Powers Resolution zu fi nden. Die Analyse der wesentlichen Militäroperationen seit 1975 zeigt, dass die Regierung den Kongress zwar in weitem Umfang informiert hat, dass es aber nur sehr selten zu Konsultationen gekommen ist und dass der Beendigungsmechanismus aufgrund der Umgehungsmöglichkeiten bisher nicht ausgelöst wurde. Zu einer Mehrheitsposition gegen einen Militäreinsatz kam es nur im Fall der Operation im Libanon 1983. In den übrigen Fällen konnte der Kongress keine von einer Mehrheit getragene Position gegen einen Militäreinsatz entwickeln, oder er autorisierte die Operationen ausdrücklich. Das Beispiel der War Powers Resolution zeigt die Bedeutung von vier Aspekten auf, die bei der Formulierung eines Entsende- bzw. Parlamentsbeteiligungsgesetzes beachtet werden müssen, wenn man den Parlamentsvorbehalt auch unter den Bedingungen eines differenzierenden Zustimmungsverfahrens bewahren will: Erstens die Notwendigkeit, die „Definitionsmacht“ beim Parlament zu belassen; es muss dem Parlament vorbehalten bleiben, über die Klassifi zierung den Zustimmungsmodus im Einzelfall festzulegen. Zweitens die Wahrung der Rechte einer Parlamentsminderheit, in jedem Fall auch eine Abstimmung durch das Parlament als Ganzes durchsetzen zu können. Drittens das Verhindern von faits accomplis, indem – bis auf den Ausnahmefall der Gefahr im Verzug– das Parlament vor dem Einsatz zustimmen muss. Darüber hinaus soll durch ein Entsendebzw. Parlamentsbeteiligungsgesetz auch die kontinuierliche Unterrichtung des Parlamentes sichergestellt sein. Operative Aufgaben sind aber auch weiterhin Aufgabe der Exekutive; damit können auch formal Konsultationen unterbleiben. Problematisch bleiben die Fragen der Geheimhaltungsbedürftigkeit bestimmter Einsätze, der Behandlung internationaler Verbände und insbesondere integrierter Stäbe, da Deutschland in diesem Fall mit dem Parlamentsvorbehalt über einen „doppelten Schlüssel“ verfügt. Unberührt von einem Entsende- bzw. Parlamentsbeteiligungsgesetz ist die Frage einer möglichen „Militarisierung“ bzw. „Demilitarisierung“ deutscher Außenpolitik: Ein Verfahrensgesetz kann keine inhaltlichen Vorgaben machen, und so bleibt die Zustimmung bzw. Ablehnung eines jeden Militäreinsatzes einem politischen Prozess überlassen; die Entscheidung spiegelt also den jeweiligen Stand und Grad der Verständigung über Ziele und Mittel der Außenpolitik in Deutschland insgesamt wider.

Kurzfassung auf Englisch:

In its decision of 12 July 1994 the German Federal Supreme Court recommended to the parliament that it develop a legal framework to regulate the different sorts of foreign missions of the federal army. Specifi cally, the court pointed out that the different sorts of deployment of the „army which is controlled by the parliament“ require the creation of different parliamentary procedures for consent. This framework must uphold the general rights of parliament, while at the same time sustaining Germany’s capability to participate in military alliances. The task of creating a suitable law of procedure is becoming even more urgent, as the administration has responded to the new dangers and has expanded the spectrum of tasks that the military has to undertake from the defence of German territory to an „army on (political) missions“. This is part of an implicit reinterpretation of the military as no longer the „last“ but now the „most extreme“ means of politics. As a result, a number of different sorts of missions have been conducted, and there will be an increasing demand for a military component as part of an active foreign policy. A law regulating parliamentary procedure must therefore bring into harmony the need for an effi cient and manageable framework for decision-making with the basic principles of the German constitution and of international law. The War Powers Resolution of 1973 created for the United States a notable law of procedure. An analysis of the history and application of this law could be useful in the formulation of a „Federal Army Foreign Deployment Law,“ or, in other words, of a „Law Regulating the Prerogatives and Participation of Parliament,“ regardless of all the grave differences between the two states. The most important elements of the War Powers Resolution are, fi rst, the requirement that the administration inform and consult Congress. Furthermore, Congress has the right to call the troops back. There is also an automatic termination of all military actions which are not approved within 60 days by Congress. Congress has attempted with the War Powers Resolution to recreate the condition desired by the constitution of a complimentary dualism concerning the authorisation to go to war by Congress and the conduct of the war by the President. It did this after the requirement that Congress approve any war was largely ignored during the cold war, given the conditions of the „defensive war“ and the foreign political prerogatives of the President. On the other hand, the War Powers Resolution allows the executive to conduct short commando operations. Most important of all, the executive can itself defi ne what sort of military operation it is, and with this the executive can get beyond the automatic termination mechanism, or, in other words, can force Congress to try to fi nd a majority in order to apply the War Powers Resolution. An analysis of the most important American military operations since 1975 shows that the government has, to be sure, kept Congress broadly informed. However, consultations only seldom took place. Moreover, the mechanism to terminate automatically military operations not approved by Congress has, up till now, never come into force due to the ease of getting around it. Indeed, only in the case of Lebanon in 1983 did a majority in Congress oppose a 6 military operation. In all of the other operations Congress was not able to develop a majority position against a military intervention or did, indeed, authorise the operations. The example of the War Powers Resolution shows the importance of three aspects which need to be kept in mind when formulating a „Federal Army Foreign Deployment Law“, (or „Law Regulating the Prerogatives and Participation of Parliament“), if one wishes to preserve parliament’s rights and prerogatives while at the same time creating a law of procedure regulating consent which acknowledges all the modern complexities. First, the power of defi nition must remain with parliament; in other words, parliament must retain the ability to determine itself the nature of the operation, and thus also to decide how consent will be obtained or achieved in each individual case. Second, it is necessary to uphold the rights of a parliamentary minority so that in all cases the minority can force a vote by the whole parliament if need be. Third, the law needs to prevent faits accomplis, in that it requires that the authorisation – or the rejection – of the military action take place before the action itself, with the exception of cases where there is imminent danger. On top of this the new law must ensure that parliament be continually informed. Operative tasks, however, should remain within the domain of the executive, and thus formal consultations should not be required by law. The question of the need for secrecy in carrying out certain missions remains problematic, above all the treatment of international military formations and especially their staffs, composed of members of many nations, as Germany, with the requirement that parliament approve all military operations, holds in essence an additional „second key“ on a national level. The question of a possible „militarisation“ or „demilitarisation“ of German foreign policy is unaffected by a „Federal Army Foreign Deployment Law“. A law of procedure can not prescribe any guidelines concerning content and thus the approval or the rejection of each military action remains a part of the political process. Each decision to approve or reject will refl ect the state of the discussion and the degree of a general agreement over the goals and the means of German foreign policy.


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