Legitimate Oligopolies of Violence in Post-Conflict Societies with particualr Focus on Liberia and Sierra Leone

Mehler, Andreas


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URL http://edoc.vifapol.de/opus/volltexte/2011/3117/
Dokumentart: Bericht / Forschungsbericht / Abhandlung
Institut: DSF - Deutsche Stiftung Friedensforschung
Schriftenreihe: Forschung // DSF / Deutsche Stiftung Friedensforschung
Bandnummer: 23
Sprache: Deutsch
Erstellungsjahr: 2010
Publikationsdatum: 24.08.2011
Originalveröffentlichung: http://www.bundesstiftung-friedensforschung.de/pdf-docs/berichtmehler.pdf (2010)
SWD-Schlagwörter: Liberia , Sierra Leone , Friedenssichernde Maßnahme
Freie Schlagwörter (Deutsch): Postkonfliktsituation
Freie Schlagwörter (Englisch): post-conflict periods
DDC-Sachgruppe: Politik
Sondersammelgebiete: 3.6 Politik und Friedensforschung

Kurzfassung auf Englisch:

During post-conflict periods, institutions and patterns of action are challenged and renegotiated – processes that have long gone largely unrecognized. There continues to be a lack of empirical research on the constellations of authority following the cessation of conflict. This lack corresponds to deficiencies on the level of policy-making: It appears that Western donors, until today, base their approaches to post-conflict reconstruction on the wholly unchallenged assumption that the state is the only legitimate actor in this area. This research project focused on core questions in post-conflict security provision by and beyond the state. The central question of the project was to determine which actors (such as traditional authorities, the remnants of state security organs, private entrepreneurs, international peacekeeping missions etc.) provide security in a situation of fragmented authority, i.e. sanctioning violence and crime. Moreover, the project sought to analyze under which conditions these actors are considered legitimate by different groups within society: some actors might protect specific groups among the population while representing a threat to others. These questions were addressed in empirical case studies of Liberia and Sierra Leone. The project worked under the basic assumption that oligopolies of violence exist in periods directly preceded by conflict, comprising a limited number of actors that produce violence and provide security, who both compete and cooperate with each other. It was also assumed that oligopolies exhibited significant variation, with one important sub-type being an “oligopoly with market leader”. The results of this research project tentatively confirm assumptions and hypotheses. The importance of a whole number of non-state actors in post-conflict security provision could be confirmed during field research in Liberia and Sierra Leone, although the preponderant role of peacekeeping missions stands out clearly. The intervention of an external peacekeeping force had a resounding impact on the security arena in these post-conflict settings. The international actors have taken the lead in providing security in both countries as they each emerged from civil war. And they were considered to be the most important security provider by an overwhelming majority of survey poll respondents in Liberia and Sierra Leone. Also, the relative gain in personal and public safety is clearly established while the absolute level of the achievements still leaves much to be desired (not least in the eyes of the population). Other results point to a widely shared wish to see state actors becoming the reliable main security provider while their actual and past behavior does not augur too well. Mapping exercises conducted during focus group discussions produced some striking results and led to the identification of additional actors who were considered relevant in the security sector; most prominent among them were the Community Watch Teams. Changes in the composition of the “security market” over time could be observed. The findings of the field research were confirmed by the desk study focusing on a larger sample of cases. This study underlines the necessity to question the label ‘post-conflict’ and avoid the mental dichotomies that lead to a handy identification of ‘post-conflict’ with ‘peace’. We should strive to understand the particular logic of post-conflict situations instead of dismissing them as brief, transitory stages. Such a perspective would also improve the research basis for policy advice. Usually, political strategies for post-conflict strategies employ timeframes that are far too short. These approaches also grossly overestimate the possibilities for social engineering, imagining post-conflict societies as ‘clean slates’ upon which a bright new future can be written. Another result is first of all ‘research-relevant’: While there are often excellent single-case studies about post-conflict societies, they are usually not included in comparative research designs. This, in turn, does not allow the transformation of isolated findings into some generalized patterns. 5 Instead, research often strives to make itself ‘policy-relevant’ by focusing on the conditions of success or failure of international interventions case-by-case or propose generalizations on a very slim basis. The desk-study lays the groundwork for such a comparative endeavor in that it identifies three types of post-conflict societies for meaningful further comparative exploitation. Some policy-relevant results were as well identified. Both the case studies on Liberia and Sierra Leone and the desk study confirm that at least those oligopolies of violence with a dominant market leader (usually the peacekeeping mission, later the state) have the potential to strongly reduce the level of insecurity, both in perceptions as well as in real terms. While it was impossible to gauge the legitimacy of the overall security market structure, we could rate the legitimacy of individual violence actors. Apart from peacekeepers and state agencies, a predominant proportion of the population perceived private security companies and neighborhood watch teams as positive and their services relevant to security provision. Oligopolies of violence resulting from a settlement phase of a conflict were – as a rule – not followed by monopolies of violence. However, in the “success cases”, they were succeeded by oligopolies of violence with a dominant market leader. The respondents of the opinion polls conducted in urban Liberia and Sierra Leone showed a clear preference for “the” state as the providers of security which might comfort the “state-building” community. The ideal of the state (or of the ideal state) is still very much present in the mindset of people who have witnessed protracted phases of turmoil and war – an interesting finding in itself. However, the more qualitative research instruments revealed the distrust towards state agencies as they exist in reality. This mixed message is not easy to interpret for practical purposes: The research project as a whole invites policymakers to pay considerably more attention to alternative providers of security as they can be meaningful locally. Nevertheless, it would certainly go too far to portray oligopolies of violence as desirable outcomes of outside intervention. The project further sought to identify criteria for selecting non-state armed actors as cooperation partners. The need for such cooperation was corroborated by our findings: Whoever wishes to avoid costly, enduring protectorates as a by-product of ever more complex UN missions should not ignore non-state actors and has to think about cooperation. Two main criteria for such cooperation come into play: efficiency and local legitimacy. This legitimacy may again partly be the outcome of efficient security provision (output legitimacy), or it may be based on charisma, ideology, symbols and myths, or the congruence in important norms and convictions between the protectors and the protected. It is obvious that most western governments will find it impossible to cooperate with actors who openly violate human rights or make appeals for genocide. But even actors who do not qualify as partners should not be left out of any analysis about the security situation. As a minimum, a sober assessment of their local appreciation is needed. What happens when international forces withdraw is relatively unknown, not least because the country suddenly becomes less relevant to Western interests. With the exit of a major market actor, other actors will struggle to claim as much of the departing actor’s market share as possible. On the one hand, remaining major actors will try to improve their market position, sometimes through the use of violence. On the other hand, marginal actors will (re-)emerge to provide security for small sections of the population. Similar processes could be observed in Karachi (Pakistan) and Sierra Leone after UNAMSIL’s withdrawal. Clearly, there is much that can still be learned about post-conflict societies.

Kurzfassung auf Deutsch:

In Postkonfliktsituationen werden Institutionen, aber auch Handlungsmuster überprüft und neu ausgehandelt, Prozesse, die lange wenig Beachtung gefunden haben. Es gibt immer noch einen Mangel an empirischer Forschung zu den Konstellationen von Herrschaftsbeziehungen nach Beendigung von Gewaltkonflikten. Dem entsprechen auch Defizite in der praktischen Politik. Bis heute gründen westliche Ansätze zu post-konfliktivem Wiederaufbau auf der Annahme, dass der Staat der einzige legitime Akteur im Sicherheitsbereich sei. Die zentrale Frage dieses Projekts war demgegenüber, welche Akteure (traditionelle Autoritäten, der Rumpfstaat, private Unternehmen, internationale Friedensmissionen etc.) in einer Situation fragmentierter Autorität Sicherheit gewährleisten, d.h. Gewalt real kontrollieren. Darüber hinaus ging es um die Analyse, wie legitim solche Akteure in den Augen unterschiedlicher sozialer Gruppen sind – dies auch unter der Annahme, dass sie bestimmte Bevölkerungsgruppen beschützen können, gleichzeitig aber eine Bedrohung von anderen darstellen mögen. Diese Fragen wurden zunächst in Fallstudien zu Liberia und Sierra Leone untersucht. Das Projekt arbeitete unter der Grundannahme, dass Gewaltoligopole in unmittelbaren Postkonfliktsituationen bestehen, die eine begrenzte Anzahl von Gewaltakteuren/Sicherheitsproduzenten umfassen, und die untereinander konkurrieren und kooperieren. Hierbei wurden erhebliche Variationen einer solchen Konstellation angenommen, wobei eine wichtige Variante das „Gewaltoligopol mit einem dominanten Marktführer“ sein würde. Die Ergebnisse des Forschungsprojekts unterstützen tendenziell die Vorannahmen und Hypothesen. Die Bedeutung einer ganzen Anzahl von nicht-staatlichen Akteuren in der Gewährleistung von Sicherheit konnte durch die Feldforschung in Liberia und Sierra Leone nachgewiesen werden. Allerdings wurde auch die prägende Bedeutung der dortigen Peacekeeping-Missionen deutlich. Die Intervention einer auswärtigen Friedensmission hatte erhebliche Auswirkungen auf die Sicherheitsarena. Internationale Akteure waren führend in der Sicherheitsgewährleistung in beiden Staaten schon direkt nach Kriegsende. Und sie wurden von einer starken Mehrheit der Befragten in Meinungsumfragen in Liberia und Sierra Leone als die wichtigsten Sicherheitserzeuger genannt. Die relative Verbesserung von persönlicher und allgemeiner Sicherheit konnte nachgewiesen werden, während der absolute erreichte Status in den Augen der Befragten noch stark verbesserungsfähig war. Andere Ergebnisse legen nahe, dass der Wunsch nach zuverlässigen staatlichen Akteuren als Hauptträger der Sicherheitsgewährleistung stark verbreitet ist, allerdings deutet in der bisherigen Leistungsbilanz wenig darauf hin, dass dies mehr als Wunschdenken war. Das graphische Mapping während Fokusgruppendiskussionen erbrachte wichtige Ergebnisse für die Konstellationsanalyse und half in der Identifizierung weiterer als wichtig erachteter Sicherheitsakteure. Besonders prominent waren Community Watch Teams. Eine fortlaufende Veränderung der Zusammensetzung des Sicherheitsmarkts konnte beobachtet werden. Die Ergebnisse der Feldforschung wurden durch die begleitende Desk-study mit einer größeren Anzahl von Fällen bestätigt. Diese Studie unterstreicht die Notwendigkeit der Hinterfragung des Etiketts „Post-Konflikt“. Es wird nahegelegt, die vereinfachende Gleichsetzung von “Post-Konflikt” mit “Frieden” zu vermeiden. Inhärente Logiken von Postkonfliktsituationen erweisen sich als stabil, es handelt sich regelhaft nicht um kurze transitorische Phasen. Eine solche Perspektive kann Forschung und Politikberatung verbessern. Zeitliche Perspektiven für politische Strategien gegenüber Postkonfliktstaaten sind in der Regel zu kurz gefasst. Möglichkeiten des “social engineering” werden überschätzt, die Vorstellung einer “Stunde null” in Postkonfliktgesellschaften sind genauso 7 unangemessen, wie die Hoffnung, man könne einfach eine glänzende Zukunft herbeizaubern. Ein weiteres Ergebnis ist zunächst forschungsrelevant. Oft können selbst hervorragende Einzelfallstudien zu Postkonfliktgesellschaften nicht in komparative Forschungsdesigns einbezogen werden. Damit ist die Übertragung von isolierten Ergebnissen in generalisierbare Aussagen unmöglich. Stattdessen versuchen viele Forschungsprojekte politikrelevant zu sein, indem sie entweder für einen singulären Fall Erfolgsfaktoren identifizieren oder sehr weitreichende Generalisierungen auf kleiner empirischer Basis anbieten. Die Desk-Study innerhalb dieses Projekts schafft die Voraussetzung für sinnvolle Vergleiche durch die Identifizierung von drei Haupttypen von Postkonfliktsituationen. Einige praxisrelevante Ergebnisse können aber auch genannt werden: Die beiden Fallstudien und die Desk-Study bestätigen, dass „Oligopole mit dominantem Marktführer“ (üblicherweise die Peacekeeping-Mission, später auch der Staat) das Potenzial haben, Gewalt einzudämmen, sowohl in der Wahrnehmung der Bevölkerung, als auch in objektivierbarem Sinn. Es war zwar unmöglich, die Legitimität des „Systems“ als Ganzes zu ergründen, die Legitimität einzelner Gewaltakteure konnte aber eingeschätzt werden. Demnach nahmen große Teile der Befragten neben staatlichen und internationalen Akteuren auch private Sicherheitsdienste und Bürgerwehren als positiv wahr und bewerteten ihre Sicherheitsgewährleistung als relevant. Gewaltoligopole, die in einer Konfliktbeendigungsphase entstanden waren, wurden üblicherweise nicht in Gewaltmonopole überführt. In den „Erfolgsfällen“ entstanden aber Gewaltoligopole mit dominantem Markführer. Befragte in städtischen Teilen Liberias und Sierra Leones bevorzugten “den Staat“ als Sicherheitsgewährleister. Das Ideal des Staates ist tief in der Vorstellungswelt von Menschen verwurzelt, die auch lange Jahre von Unruhen und Krieg hinter sich haben; das ist für sich allein ein wichtiges Ergebnis. Bei näherem Hinsehen und unter Nutzung qualitativer Forschungsinstrumente wird das Misstrauen gegenüber den real existierenden Staatsorganen allerdings deutlich. Ergebnisse des Forschungsprojekts fordern Praktiker dazu auf, mehr Aufmerksamkeit alternativen Sicherheitserzeugern zu widmen, da sie lokal sehr bedeutsam sein können. Es wäre aber überzogen, Gewaltoligopole als wünschenswerte Ergebnisse äußerer Interventionen zu charakterisieren. Das Projekt hatte auch zum Ziel, Kriterien zur Auswahl von nicht-staatlichen Gewaltakteuren als Kooperationspartner zu identifizieren. Die Notwendigkeit einer solchen Kooperation war durch das Projekt bestätigt worden: Wer teure und dauerhafte Protektorate als Nebenprodukt immer komplexer werdender UN-Missionen vermeiden möchte, sollte nicht-staatliche Akteure nicht ignorieren und gegebenenfalls auch kooperieren. Als die beiden Hauptkriterien einer solchen Kooperation bieten sich Effizienz und lokale Legitimität an. Legitimität mag ihrerseits teilweise eine auf Leistung beruhende Legitimität sein (nämlich durch Gewährleistung von Sicherheit), oder auf Charisma, Ideologie, Symbolen und Mythen beruhen bzw. der Übereinstimmung von Werten und Überzeugungen zwischen Beschützer und Beschützten. Während klar ist, dass die Kooperation mit offen Menschenrechte verletzenden oder zu Genozid aufrufenden Akteuren für westliche Regierungen undenkbar sein wird, sollte doch auch in diesen Fällen die Analyse der Sicherheitssituation deren positiven wie negativen Beitrag und lokale Wahrnehmung untersuchen. Weitgehend unbekannt ist, was passiert, wenn internationale Truppen den Rückzug antreten, nicht zuletzt, weil dann das Interesse im Westen schwindet. Durch dieses Ausscheiden aus dem Sicherheitsmarkt werden andere Akteure motiviert, sich den frei werdenden Marktanteil zu sichern, manchmal auch gewaltsam. Gleichzeitig werden marginale Akteure neu auftauchen, um in Marktnischen Sicherheit anzubieten. Solche Prozesse konnten in so unterschiedlichen Fällen wie Pakistan und Sierra Leone beobachtet werden. Dies macht deutlich, dass man noch einiges über Postkonfliktsituationen lernen kann.

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